防务与外交决策中的政治——概念模式与官僚政治

序　言

　　六十年代初期，几位学者致力于研究决策过程中的政治因素，主要是外交和防务政策制定过程中的政治因素。这些人后来被称为“第一浪潮派”理论家。理查德•E．纽斯塔特、盖布里尔•A．阿尔蒙德、查尔斯•E．林德布罗姆、沃纳•R．希林以及本书作者罗杰•希尔斯曼分别进行独立的研究，但对彼此的研究情况都很了解。
　　这批学者中许多人之所以着手进行这样一项研究，是因为他们对当时有关国家行为为何如此这一问题的一整套假设感到不满意。那时，大多数分析家在解释或预测国家在国际事务中的行动时，都无保留地接受了这一理论，而决策者为达到国家的目标而制定政策时也同样毫无保留地接受这种理论。
　　这种传统的、战略性的、主要是地缘政治学理论不容分说地确定了以下几个程序：首先，分析家必须确定研究对象国的力量或战略目标；第二步是研究这个国家可选择哪些手段来达到这些目标。如果研究是为解释这个国家过去的行为，那么，最后一步就是设定这个国家之所以选择这种手段是因为它可以据此最有效地、最省力地达到目标。与此相似，假如研究是为了预测未来，那么，这最后的一步就是设定这个国家将要选择的手段也可能最有效最省力地达到目标。
　　这批学者在一些书籍和文章中就政策是如何制定出来的这一问题提出了他们当中多数人称之为“政治过程”的模式。后来，格雷厄姆•T．阿利森将这一模式用于分析古巴导弹危机，不过，他把这种模式称为“官僚政治”模式，后来沿用下来的就是这个词。
　　但是，阿利森对“第一浪潮派”提出的模式进行阐述时，实际上加进了不少他个人的见解，这就使他成为“第二浪潮派”理论家的开山鼻祖。这批理论家的论点中心是主要官僚机构在政策制定中的作用和权力。第二浪潮派中还有莫顿•H．霍尔珀林，I．M．德斯特勒，以及亚历山大•L．乔治。
　　到了1974年，由于“第二浪潮派”研究的重点不同，侧重于官僚机构，以致许多人认为“第二浪潮派”提出了另一种独立的理论模式。实际上，罗伯特•J．阿尔特也确实决定要将第一浪潮派提出的“政治过程”模式和第二浪潮派的“官僚政治”模式作一比较。随后是一场十分激烈的争论。到了1987年，也就是本书第一版问世时，第一浪潮派的声音似乎再度响亮了起来。
　　本书的第三版为了跟上形势的发展，不仅修订了第二版中引用的事件和文献，而且在结构上也作了调整和修订。这一版的第一篇专门讨论各种模式，目的是想说明国家行为为什么会是这样的。第一章用“传统的”、“战略的”、“地缘政治的”、“经典的”、“理性单一角色”或“黑匣子”模式来说明有关国家在7个案例中为什么会采取它们事实上采取了的行动，这些案例是：1962年苏联在古巴部署导弹；1965年美国决定轰炸北越并向南越派出地面部队进行干预；1972年共产党中国邀请理查德•尼克松访华，并从此开始了两国关系正常化进程；1979年苏联进犯阿富汗而后来又从那里撤出；伊朗扣留美国人质达444天；里根政府末期的伊朗—反政府武装事件；以及美国决定在波斯湾卷入对伊拉克的战争。第二章则反过来说明，在上述7个案例中，同样应用“黑匣子”模式，却可以得出完全相反的结论。第三章是想仿照爱因斯坦对牛顿的做法，把这一模式内含的各种假设讲清楚。
　　第四章，即“粉色、紫色、褐色和蓝色匣子”，是考察“黑匣子”模式的“细部”。有些学者研究不同历史时期的不同国际格局如何影响国家行为，如两极格局，多极格局等等，本章叙述了这些作者的研究工作。另一些作者的著作则考察了意识形态、文化、民族性、国力构成的诸多因素以及地缘政治地位对国家行为的影响，本章也加以概述。
　　第五章“打开匣子”叙述了一些作者对民族国家制定政策时国内形势所进行的研究。这一章探讨的各种概念模式中包括“组织”模式，或“政府机构规范性运作程序”模式和“宪法”模式。
　　第六章探讨政治的本质，最后对“政治过程”模式作一概述，这就是说，本章的结论是政策是在政治过程中制定出来的，制定政策本身就是政治。第七章把政治过程模式应用于分析上述的7个案例，试图检验一下这个模式能否解决其他模式留下的种种疑惑和矛盾。
　　第二篇探讨的是各种“权力中心”内层所拥有的权力及其所起的作用(包括个人和机构的权力和作用)，也就是那些与制定外交和防务政策关系最为直接的人所拥有的权力和所起的作用。第八章考察了总统是如何选举产生的，目的是确定在选举过程中他们欠下的人情债是否会影响他们的政策。第九章研究总统手中的权力；第十章是关于白宫工作班子的作用，而第十一章则是政府任命官员的权力，即各主要部的部长、副部长以及那些随着每届行政机构进出政府的人拥有哪些权力。第十二章讨论国会；第十三章的重点是政府官僚，特别是那些涉及国家安全的官员，如国务院中主管外交的部分，中央情报局以及军方。
　　第三篇探讨的第二层决策者。这一层中的人物或机构并非政府的正式组成部分，但是，他们之所以存在就是要对防务和外交政策施加影响。第十四章讨论利益集团，第十五章是关于报界和电视的。
　　第四篇研究权力的外层，其中第十六章集中讨论公众舆论，第十七章为选民。
　　第五篇探讨权力的产物，其中第十八章涉及外交政策，第十九章则为防务政策。
　　第六篇提出一个问题：“前景如何？”具体说，第二十章中提出的问题是，前面这些篇章所探讨的决策过程能否有效地应付美国未来面临的外交和防务问题。
　　作者希望本书不仅较为全面地阐述“政治过程”决策方式，而且也为研究者如实地描述华盛顿在制定防务和外交政策时究竟是如何运作的。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 罗杰•希尔斯曼
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　劳拉•高克伦
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 帕特里夏•A．韦茨曼

译后记

　　译罢全书，才回过头来把译书过程中的一些杂乱想法整理了一下，于是就有了这篇译后记。

　　粗看这本书是研究美国外交和防务政策的，但全书中专门讨论外交和防务政策的却只有两章，仅占全书十分之一的篇幅。其实，全书的核心是美国政治，即通过考察美国防务和外交政策的制定过程来研究美国政治。作者从一个特定的角度，从理论和实践的结合上来讨论美国政治制度的运作，大概同他本人具有的经历和条件有关。
　　本书主要作者罗杰•希尔斯曼1943年毕业于美国西点军校。1958年，由洛克菲勒基金会资助在约翰斯•霍普金斯大学的高级国际问题研究中心开始研究政策制定过程。1961年，美国最年轻的总统约翰•肯尼迪入主白宫，为其政府招募了一批年轻的精英，希尔斯曼即在此背景下步入政界。起初他在国务院任情报与研究司司长，后来又接替哈里曼担任负责远东事务的助理国务卿。1963年肯尼迪遇刺身亡，林登•约翰逊副总统接任总统。约翰逊政府在越南问题上奉行强硬政策，执行一条“寻求军事解决”的战略，轰炸越南北方使战争不断升级。希尔斯曼因对此政策持异议而不见容于政府，于是在1964年去职。此后作者在哥伦比亚大学的国际关系学院任教，并在该院所属的战争与和平研究所从事国家安全政策和国际关系等领域的研究。作者的经历表明他既是政治学学者，又曾直接参与美国外交和防务政策的制定与执行，洞悉内情，并有条件利用许多第一手材料。这就使作者有可能写出一部既有理论又有实践、材料丰富且可读性和可信度很强的专著。一位美国的知名中国问题专家曾对译者说，今日为官明日为学的经历对于研究工作极为重要。此言不虚。

　　研究一个国家的政治，专家似乎各有不同的侧重点，有的着眼于这个国家的组织和结构，有的侧重于制度及其运作，有研究其领袖人物者，也有研究政府面临的各种问题和解决这些问题的能力以及政绩优劣的。本书作者则把政治视为一种决策过程，从动态中研究一种制度的政治功能。人们，特别是大多数国人想像中的政府决策应该是为了全体人民的利益以求达到某一崇高的目标，政府的决策应该是主动的，深思熟虑的，是通过井然有序、职责分明的程序、经过对各种方案的客观分析和慎重研究制定出来的。但在美国却并非如此。美国的政策制定过程充满着矛盾和斗争，程序复杂而紊乱，为了就某一政策取得某种程度的一致，还必须耍政治手腕，进行讨价还价，协调妥协，以致使人感到政策不知是如何制定出来的，弄不清国家为何会以实际运作的那种方式行事。连一位美国驻华高级外交官在得知译者的研究兴趣是美国的决策过程时居然也反问道：美国有决策过程吗？按照作者的论点，这就是<STRONG>美国式</STRONG>的决策过程，从实质上讲，这是一个政治过程，是一个“使对立的目标统一起来，使愿望与可采用的手段相适应，并为此在抱有不同目标和愿望的人们中间进行调停”的过程。
　　作者在论述政治过程时，他的注意力集中在研究权力问题。这大概是因为作者的政治学观点继承了西方历代思想家和政治学家的传统观点。公元前的希腊哲学家亚里士多德就认为，研究政治，关键就是研究谁来掌权，谁来统治。后代的大多数政治思想家如洛克、孟德斯鸠、卢梭、马基雅维里直到马克斯•韦伯和罗伯特•达尔，在论及政治时，都强调了“权力”。归纳起来，他们认为人是群居的，政治就与他们所处的群体的管理有关，而管理群体就必须要有权力或权威。其结论就是，政治非他，乃谋取权力、维护权力和使用权力是也。政治学研究的对象于是也就是确定哪种管理形式最好。就一个民族国家而言，就是一国之内各集团之间争取权力分享，并力争对权力的分配施加影响。权力是政治的核心。作者在研究美国政治时，遵循这一观点，特别注意美国的独特之处，即权力分散在众多的权力中心，其中既有政府内部的，也包括政府以外的权力中心，分析各权力中心之间的互动关系和相互间的制约和影响。这里，作者似乎在政治学研究中引进了社会学的理论和方法，因为社会学的研究对象就是“人类的互动作用体系”。这是不是对新兴的政治社会学的一种反映呢？
　　现代西方资产阶级民主国家没有绝对的权力，在美国尤为突出。一般认为，一个国家的最高行政机关，特别是它的首脑拥有最大权力。美国总统无疑是拥有大权的，但是在国内问题上，总统的权力是受到多方制约的，即使在由宪法授予特权的外交和防务领域，总统的权力也不是绝对的，在制定外交和防务政策时同样不能一意孤行。虽然美国社会的各种群体或集团在理论上都应该服从国家的最高利益和目标，而涉及国家安全的外交和防务问题就是这种利益和目标，但是它们仍然要顾及各自的局部利益和目标，并试图利用其权力和影响来改变甚至否定某项外交和防务政策，以致拥有最高权力的总统也不得不在协调各种局部利益和目标中充当“政治掮客”。决策过程中艰难地协调各种不同的利益以求在目标上取得一致，这样形成的政策最终能被大多数利益所接受。有研究表明，在美国，为解决某一问题的政策建议提出后，经过复杂的政治过程，正式出台的政策往往与原政策建议相比已发生很大变化；较为极端的政策建议，经过复杂的政治过程后，往往向中间靠拢，变得温和起来，成为多数利益可接受的政策，虽然最后出台的政策一般不会使社会生活发生戏剧性的巨变，却也能推动社会的变革，并具有相对的稳定性。这就是为什么我们常听美国人说他们主张“渐进而不是突变”(Evolution but not revolution)。这大概就是权力分散的长处之一，也是美国的制度至今尚能有效运作的原因之一。不过，作者也看到美国的制度因权力过于分散而带来的问题。比如，决策者难以快速地采取果断行动来应付紧急情况。作者估计，美国的权力还将进一步分散，因此他担心这种趋势可能使美国决策者无力应付美国社会面临的各种棘手问题。这里，作者显然提出了一个问题：权力分散固然是美国制度的优点，但这里有个“度”的问题。分散到何种程度才适当呢？作者没有作出回答，给研究者和当政者留下一个问题。
　　在诸多权力中心中，作者对于利益集团这一中心是着重加以讨论的。
　　一个民族国家固然有着全社会共同的、长远的根本利益和目标，但政治家还必须承认社会的人群各有其自身的利益和目标，而这些利益和目标相互之间、与全社会共同的长远的利益和目标之间有时是矛盾的、对立的。在美国，这些有着特殊利益的人群组成了许许多多大小强弱各异的权力中心(或利益集团)，据估计，这样的利益集团不下十多万个。这种集团之所以产生、保持并有继续增长的趋势是因为1)客观存在；2)治理国家的需要；3)决策者只听取组织的意见，个人的声音是难以被决策者听到的，为了维护自身利益，影响政策，就必须组织起来。利益集团和院外游说活动已成为影响美国政策的一支重要力量。美国的制度承认社会存在不同利益，允许不同利益的人群组成利益集团，赋予它们合法地位，并为之提供适当的途径表达其意志，允许它们影响政府的政策，成为决策过程中的一种重要机制。众多利益集团的存在虽然有时会使决策过程变得冗长、复杂而艰难，甚至使一些有利于全社会的法律和政策难以产生，如美国有关枪支控制的法律，却也不失为一种调和缓解矛盾、维持社会相对稳定的机制。

　　美国社会是复杂的，而且具有不同于其他西方国家的独特之处。虽然美国人常说，中国对美国的了解远胜于美国对中国的了解，但总的来说，我们对美国的了解和研究还不能说已经比较深刻了。
　　如果说我国对美国的了解可从19世纪中叶算起至今已有一百余年的历史，但是在很长的时期内，有关美国的介绍或研究基本上是分散的，零星而无系统，既没有专门机构，也没有专门家。虽然也曾有人将美国作为“他山之石”介绍给国人，在抗战时期，中美关系也曾一度十分密切，交往甚多，但是对美国的了解仍流于肤浅，研究的目的也是不甚明确的。
　　建国后的几十年中，两国关系长期处于敌对状态，彼此偏见很深。当时对美国的研究基本上是揭露“美帝国主义的本质”，暴露美国社会黑暗面，以消除“崇美、媚美、恐美”为目的。1971年中美关系解冻是一个转机，国内对美研究兴趣大增，但又正值“文革”期间，思想禁锢，框框极多、加上闭关锁国，交流困难，资料奇缺，也不可能真正开始客观的科学研究。
　　真正的美国研究应该是从1979年中国实行改革开放开始的，至今也不过20年，时间虽短却发展迅速，美国研究有了质的变化。在这20年中，基本上破除了带有偏见的研究传统，逐步树立起良好的学风，加强了交流，积累了较为丰富的资料，也培养了一大批人才。尽管如此，我国的美国研究似乎仍有一定的局限性。研究似乎更多地局限于短期的实用性，偏重于功利性的研究。美国是一个有着全球利益的超级大国，而改革开放的中国也越来越深入地参与国际事务，以实用为主的研究无疑是十分必要的。但是，与此同时，我们是否也应该看到，美国又是一个西方文明中实现了高度现代化的国家，其发展道路有着独特的体系，迄今它的现行制度仍行之有效，并能自我调节，应付和解决自身生存和发展中出现的各种问题。在我国实现社会主义现代化过程中，需要吸收全人类一切有用的精神财富，那么，我们是否也应当将美国社会作为一种现代文明的典型现象，对它的政治、经济、文化等等进行综合性的系统研究，使我国的美国研究更具有深远的战略目标呢？鉴于此，译者觉得，希尔斯曼的这本书不仅可为我们从实用角度研究美国的防务和外交政策之用，也许更重要地它还是一本供我们研究美国政治制度的著作。

　　最后，译者自知，限于本人对美国的知识深度、英语水平，乃至汉语的表达能力，恐难准确地将原作转达读者，错误之处也在所难免。在此恳请方家不吝指正。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　译　　者
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1998年6月

　　本书主要作者罗杰•希尔斯曼六十年代前期曾任美国国务院情报与研究司司长和负责远东事务的助理国务卿。此后在哥伦比亚大学国际关系学院任教，并从事国家安全政策和国际关系等领域的研究。由于他既是政治学学者，又曾直接参与美国防务与外交政策的制定与执行，因此洞悉内情，并有条件利用许多第一手材料。
　　本书分析了种种概念模式和促成防务与外交政策的种种权力中心(既有机构也有个人)，从而不仅较为全面地阐述了“政治过程”决策方式，而且逼真地描述了美国制定防务与外交政策的实际运作情况。

序　言
第一篇　概念模式
第一章 案例研究
第二章 反论
第三章 经典模式分析：黑匣子
第四章 粉色、紫色、褐色和蓝色匣子
第五章 打开匣子
第六章 政治的本质
第七章 政治过程模式的应用
　　　　　　　　　　　　　<STRONG><FONT face=黑体>第二篇　权力的内层
</FONT></STRONG>第八章 选举总统
第九章 总统的角色和权力
第十章 总统的工作人员和顾问
第十一章 政治任命官员
第十二章 国会
第十三章 行政官员
第三篇　权力的第二层
第十四章 利益集团
第十五章 报界和电视
第四篇 权力的外层
第十六章 公众舆论
第十七章 选民
第五篇 权力的产物
第十八章 外交事务
第十九章 防务政策
第六篇 前景如何?
第二十章 美国政治制度能否应付新局面?

索　引

译后记