显示全部前言
一般而言，研究官僚制有两条思路：一是从行政组织学出发，研究官僚制的组织机构、人员设置等，目的在于降低行政成本，提高行政效率；二是从政治学出发，着重于民主政治中政治与行政的关系，强调政治对于行政、政治家对于官僚的控制，目的是为了维护个人基本权利和宪政民主制度。这两种思路都属于规范性的研究，即认为官僚制应该是高效的、民主的。具体而言，从行政管理的效率来讲，官僚制的组织机构和人员配置应该控制在最精简的范围内，这通常是行政改革的主要目标之一；而从民主政治的角度来讲，执政党或民选的总统应该控制官僚，才能够减少官僚制自主性对公共政策的消极影响，以保证执政党或民选总统的意志得以最大化地贯彻执行，这便是西方学者“控制官僚”的思路。
对于日本这样一个后发现代化国家来说，由于战后日本政治民主化发展过程的特殊性而使其政治与行政的关系不便直接用“控制官僚”来分析。另外，日本著名学者蜡山政道虽然很早就提出了日本官僚制民主化的问题，但是，受自然的、历史的限制，蜡山政道没有能够对此进行更深入的研究。其后的辻清明等一批日本学者的研究兴趣主要集中在日本官僚对于政治行政的主导上；而主张“政党主导论”的村松岐夫虽然从政治体制的角度，通过调查研究得出了一些实证性的结论，但理论分析尚有不足之处。
同时，有的日本学者也看到了本国研究官僚制的不足之处，指出如果仅从政官关系的官僚主导论或者是政党主导论作为分析框架，都是欠妥的。有的甚至认为：“在日本为数众多的官僚制研究中，很难找到对作为理论指导的民主主义的明确定义，与其说没有定义还不如说下这样的定义是不可能的。”
所以，立足于战后日本新宪法所建构的宪政民主制，从政治民主化、行政民主化的角度分析战后日本官僚制，为理解日本错综复杂的政治、行政现象提供一个有效的研究途径，这既是本书的基本出发点，也是本书的一个特点。因为，“建立和维持一个顺乎民意而负责的官僚机构，是现代化和正在现代化的社会——资本主义社会或社会主义社会、发达社会或落后社会的难题之一。”尤其是伴随着政府行政职能的扩大，官僚制的作用也日益突出，其自主性也日益加强，“近几十年已发展成为所有现代政府面临的普遍而又难以克服的问题，并成为政治学研究的重点之一。”而在日本，“对日本官僚制的民主控制仍然是一个重要的课题”。
本书的第二个特点是将“官僚制民主化”作为解释现象的分析工具。这较之“控制官僚”更具有概括性和适用性，是对“控制官僚”的理论提升。因为，“控制官僚”只是站在官僚制的对立面、将其置于被动受控的状态，而忽视了官僚制在整个行政管理过程中，其主观能动性和自主性的积极意义。事实上，在政府行政管理中，官僚制是具有能动性和自主性的，如果仅从控制的角度是满足不了宪政民主制对行政民主的需要，也无法较为全面地诠释官僚制的复杂性。所以，“官僚制民主化”作为研究官僚制的工具性概念，不仅涵盖了“控制官僚”的内容，而且还可以从官僚制的主动性、自主性以及官僚制对政党、利益集团的牵制等方面来考察和研究官僚制。
本书的第三个特点是将战后日本官僚制置于宪政民主制的大环境中来考察权力、权利、自律机制对官僚制民主化的促进作用，突出了宪政民主制所赋予执政党的合法权力以及政党追逐政权的本质特征对于官僚制的制约作用，也强调了行政伦理对官僚制、公务员的自律性。所以，本书既区别于一般的行政体制改革研究，又突破了以往研究日本执政党与行政官僚孰为“主导”思路的局限性。
本书的第四个特点是从民主化的角度，对战后日本的政治与行政的关系得出了一些肤浅的一己之见，这或许有利于澄清一些理论上的认识问题。例如，笔者认为，所谓“官僚主导”只是描述出了战后日本民主政治，主要是政党政治“幼稚”时期的一些现象，但这些现象并不能代表战后日本政治、行政的实质，它最多可能是一种潜在的非民主性的因素。而一旦战后日本各种政治力量发展起来时，就会而且也有能力实施对官僚制的控制。至于针对“官僚主导”论而提出的“政党主导”论，如果前者不成立，那么，“政党主导”论也就丧失了成立的意义。因为，现代民主社会，政党本身就是主角。议会内阁制下的执政党通过公开竞争性选举入主内阁，掌握行政大权，其政治主导地位是宪法赋予的；而政治家也只有大权在握时，才能发挥政治才能，施展政治抱负。因此，一般而言，执政党和政治家都不会轻易放弃政治权力的。
本书的第五个特点是力求运用历史学、政治学、法学、行政学、管理学等社会科学发展的前沿理论和成果，对战后日本官僚制民主化进行跨学科的综合性分析研究，力求从不同的角度和不同的层次展开分析论述，以期能够有所发现和提出一些有新意的解释。因为，“跨学科和多学科的日本研究将能从更加广阔的视角准确地把握日本，将日本研究提高到新的水平。”
本书的第六个特点是，指出官僚制民主化是民主行政的核心要素。民主行政并不是要“摒弃官僚制”。笔者认为，对官僚制的研究，应注意区分三权分立中的行政与威尔逊、古德诺的政治与行政二分法的差异。三权分立理论所奠定的是一种制度安排和可操作的运行机制，这是产生政治与行政二分法和民主行政的制度基础。而政治与行政二分法则是在三权分立的前提条件下，对政治和行政的功能所做出的一种逻辑划分，目的是有利于发挥行政管理的功能，解决民主与效率的矛盾。如果在政治行政实践和研究中，僵化政治与行政二分法，不仅于事无补，而且也容易误导政治与行政的相互关系。因为，代议制是一种间接民主，在公共政策制定过程中，作为民主政治的“议”与作为执行“议”之结果的“行”是不可能截然分开的，政治与行政的分界在现实政治生活中不可能是泾渭分明的，行政官僚不可避免地要参与政策的起草、制定和实施。政治与行政二分法的意义在于：“正是由于这些区分，民主的准则得以发挥，同时，并有助于界定行政管理这样一种区别于民主的形式。”所以，民主行政的关键就在于如何使官僚制处于宪政民主的控制之中，尽量保持行政的民主性和行政效率的动态平衡。
从民主化的角度研究战后日本官僚制，是一项较新、牵涉面广的研究课题。因为，战后日本官僚制民主化既是一个理论问题，又是一个历史进程问题，还是一种相对稳定的状态，要对此进行动态的、静态的和理论的分析研究，的确很有挑战性和相当的难度，很难做到全面、准确的把握。本书在提出分析框架的基础上，着重对战后日本官僚制民主化的成因进行了初步的探讨，主要从与官僚制民主化有着直接密切关联的历史因素、宪政制度、政党政治、利益集团、社会监督等方面进行了分析。而对于影响和促进官僚制民主化的选举制度、政治文化、社会结构等方面均未具体深入展开，使本书的研究有许多不完善的地方，包括资料的占有、史料的把握、理论的分析、文字的琢磨和研究的方法等，本书所涉及的不少地方也有待进一步深入展开研究，比如信息时代、经济全球化、电子政务对官僚制民主化的影响等等。这些方面的研究只能是笔者今后长远的目标。
本书是笔者在博士论文的基础上修改而成的，也是2007年西南政法大学资助项目，书中个别内容已公开发表。在这一过程中，首先要感谢我的导师南开大学日本研究院王振锁教授和杨栋梁教授、米庆余教授、李卓教授、宋志勇教授、赵德宇教授、藏佩红副教授等老师的指导和关心，感谢程永明、乌兰图雅、王文中、向卿、王慧荣等同学的帮助，还感谢日本山梨学院大学教授熊达云夫妇、橘良雄等日本友人和众多亲朋好友的支持和鼓励。
淳于淼泠
2007年5月30日
于西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心
对于日本这样一个后发现代化国家来说，由于战后日本政治民主化发展过程的特殊性而使其政治与行政的关系不便直接用“控制官僚”来分析。另外，日本著名学者蜡山政道虽然很早就提出了日本官僚制民主化的问题，但是，受自然的、历史的限制，蜡山政道没有能够对此进行更深入的研究。其后的辻清明等一批日本学者的研究兴趣主要集中在日本官僚对于政治行政的主导上；而主张“政党主导论”的村松岐夫虽然从政治体制的角度，通过调查研究得出了一些实证性的结论，但理论分析尚有不足之处。
同时，有的日本学者也看到了本国研究官僚制的不足之处，指出如果仅从政官关系的官僚主导论或者是政党主导论作为分析框架，都是欠妥的。有的甚至认为：“在日本为数众多的官僚制研究中，很难找到对作为理论指导的民主主义的明确定义，与其说没有定义还不如说下这样的定义是不可能的。”
所以，立足于战后日本新宪法所建构的宪政民主制，从政治民主化、行政民主化的角度分析战后日本官僚制，为理解日本错综复杂的政治、行政现象提供一个有效的研究途径，这既是本书的基本出发点，也是本书的一个特点。因为，“建立和维持一个顺乎民意而负责的官僚机构，是现代化和正在现代化的社会——资本主义社会或社会主义社会、发达社会或落后社会的难题之一。”尤其是伴随着政府行政职能的扩大，官僚制的作用也日益突出，其自主性也日益加强，“近几十年已发展成为所有现代政府面临的普遍而又难以克服的问题，并成为政治学研究的重点之一。”而在日本，“对日本官僚制的民主控制仍然是一个重要的课题”。
本书的第二个特点是将“官僚制民主化”作为解释现象的分析工具。这较之“控制官僚”更具有概括性和适用性，是对“控制官僚”的理论提升。因为，“控制官僚”只是站在官僚制的对立面、将其置于被动受控的状态，而忽视了官僚制在整个行政管理过程中，其主观能动性和自主性的积极意义。事实上，在政府行政管理中，官僚制是具有能动性和自主性的，如果仅从控制的角度是满足不了宪政民主制对行政民主的需要，也无法较为全面地诠释官僚制的复杂性。所以，“官僚制民主化”作为研究官僚制的工具性概念，不仅涵盖了“控制官僚”的内容，而且还可以从官僚制的主动性、自主性以及官僚制对政党、利益集团的牵制等方面来考察和研究官僚制。
本书的第三个特点是将战后日本官僚制置于宪政民主制的大环境中来考察权力、权利、自律机制对官僚制民主化的促进作用，突出了宪政民主制所赋予执政党的合法权力以及政党追逐政权的本质特征对于官僚制的制约作用，也强调了行政伦理对官僚制、公务员的自律性。所以，本书既区别于一般的行政体制改革研究，又突破了以往研究日本执政党与行政官僚孰为“主导”思路的局限性。
本书的第四个特点是从民主化的角度，对战后日本的政治与行政的关系得出了一些肤浅的一己之见，这或许有利于澄清一些理论上的认识问题。例如，笔者认为，所谓“官僚主导”只是描述出了战后日本民主政治，主要是政党政治“幼稚”时期的一些现象，但这些现象并不能代表战后日本政治、行政的实质，它最多可能是一种潜在的非民主性的因素。而一旦战后日本各种政治力量发展起来时，就会而且也有能力实施对官僚制的控制。至于针对“官僚主导”论而提出的“政党主导”论，如果前者不成立，那么，“政党主导”论也就丧失了成立的意义。因为，现代民主社会，政党本身就是主角。议会内阁制下的执政党通过公开竞争性选举入主内阁，掌握行政大权，其政治主导地位是宪法赋予的；而政治家也只有大权在握时，才能发挥政治才能，施展政治抱负。因此，一般而言，执政党和政治家都不会轻易放弃政治权力的。
本书的第五个特点是力求运用历史学、政治学、法学、行政学、管理学等社会科学发展的前沿理论和成果，对战后日本官僚制民主化进行跨学科的综合性分析研究，力求从不同的角度和不同的层次展开分析论述，以期能够有所发现和提出一些有新意的解释。因为，“跨学科和多学科的日本研究将能从更加广阔的视角准确地把握日本，将日本研究提高到新的水平。”
本书的第六个特点是，指出官僚制民主化是民主行政的核心要素。民主行政并不是要“摒弃官僚制”。笔者认为，对官僚制的研究，应注意区分三权分立中的行政与威尔逊、古德诺的政治与行政二分法的差异。三权分立理论所奠定的是一种制度安排和可操作的运行机制，这是产生政治与行政二分法和民主行政的制度基础。而政治与行政二分法则是在三权分立的前提条件下，对政治和行政的功能所做出的一种逻辑划分，目的是有利于发挥行政管理的功能，解决民主与效率的矛盾。如果在政治行政实践和研究中，僵化政治与行政二分法，不仅于事无补，而且也容易误导政治与行政的相互关系。因为，代议制是一种间接民主，在公共政策制定过程中，作为民主政治的“议”与作为执行“议”之结果的“行”是不可能截然分开的，政治与行政的分界在现实政治生活中不可能是泾渭分明的，行政官僚不可避免地要参与政策的起草、制定和实施。政治与行政二分法的意义在于：“正是由于这些区分，民主的准则得以发挥，同时，并有助于界定行政管理这样一种区别于民主的形式。”所以，民主行政的关键就在于如何使官僚制处于宪政民主的控制之中，尽量保持行政的民主性和行政效率的动态平衡。
从民主化的角度研究战后日本官僚制，是一项较新、牵涉面广的研究课题。因为，战后日本官僚制民主化既是一个理论问题，又是一个历史进程问题，还是一种相对稳定的状态，要对此进行动态的、静态的和理论的分析研究，的确很有挑战性和相当的难度，很难做到全面、准确的把握。本书在提出分析框架的基础上，着重对战后日本官僚制民主化的成因进行了初步的探讨，主要从与官僚制民主化有着直接密切关联的历史因素、宪政制度、政党政治、利益集团、社会监督等方面进行了分析。而对于影响和促进官僚制民主化的选举制度、政治文化、社会结构等方面均未具体深入展开，使本书的研究有许多不完善的地方，包括资料的占有、史料的把握、理论的分析、文字的琢磨和研究的方法等，本书所涉及的不少地方也有待进一步深入展开研究，比如信息时代、经济全球化、电子政务对官僚制民主化的影响等等。这些方面的研究只能是笔者今后长远的目标。
本书是笔者在博士论文的基础上修改而成的，也是2007年西南政法大学资助项目，书中个别内容已公开发表。在这一过程中，首先要感谢我的导师南开大学日本研究院王振锁教授和杨栋梁教授、米庆余教授、李卓教授、宋志勇教授、赵德宇教授、藏佩红副教授等老师的指导和关心，感谢程永明、乌兰图雅、王文中、向卿、王慧荣等同学的帮助，还感谢日本山梨学院大学教授熊达云夫妇、橘良雄等日本友人和众多亲朋好友的支持和鼓励。
淳于淼泠
2007年5月30日
于西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心
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