《央地关系》：财政分权与国家治理演进逻辑

《央地关系：寓活力于秩序》（商务印书馆2022年出版）

　　集权分权自古以来就是一个任何时代都不得不面对的社会命题，或者说集权分权选择本身就是一种组织结构，一种国家治理模式。《央地关系：寓活力于秩序》一书作者、中国人民大学财政金融学院吕冰洋教授选择了“央地关系”这样一个历史性大题目，对集权分权问题进行深入阐释论证。这其中展现的不仅是财政制度安排，更是治国方略设计。

　　郡县治，天下安。郡县制作为在中国有着悠久历史的国家治理制度安排，勾勒出中国央地关系的基本架构与演变逻辑。中国不同历史时期出现过不同类型的失衡的央地关系：一种是弱干强枝，政权易于倾覆，如汉末和晚唐时期，强藩割据金瓯碎，西风残照；另一种是强干弱枝，中央政府从地方收走大部分权力，地方经济衰微，如宋代和明代那样，一旦渔阳鼙鼓动地来，山河破碎。这两种失衡的央地关系，无疑归于同一种结果——朝代更迭，一股新的政治力量登上政治舞台，在国家强大政权推动下社会经济制度出现一些超越前代的变革。这充分体现出央地关系在政治、经济、社会发展中所起的作用，更体现出央地关系均衡性的重要性及其制度威力。

　　活力与秩序，正是驱动国家治理与制度变革的两股力量。两者需要平衡，维护平衡是大学问。从制度层面来看，秩序代表规则明确、公正公平，活力代表变革的积极性与资源配置的灵活性，也可以说，央地关系的平衡，其实就是把握变革与稳定的微妙关系，也即要求活力与秩序，在一定历史阶段保持适应当时社会状况的平衡性，这才是最佳的尺度。

　　1980-1993年间的分灶吃饭，活力大增而秩序失衡。1994年以后的分税制逐渐挽回这一局面，将活力与秩序的关系拉到一个相对平衡的状态。时至今日，市场活力不断得以发挥，追求秩序必然成为重中之重。追求秩序的目的在于国家控制和抵御各种风险，当然也包括可能由市场不完善、不均衡而带来的市场失灵风险。国家治理必须追求秩序，当下对公平的特别关照其实也是追求秩序的一个缩影。

　　政府间财政权力分配是影响央地关系的重要因素。事权、税权、转移支付是政府间财政关系的三大支柱，央地关系是政府间财政权力分配的函数，这也是为何容易产生央地之间乃至同级政府之间矛盾冲突的根源。再以分税制为例，分税制被认为平衡了集权与分权的矛盾，能够发挥中央与地方两个积极性，可谓实现了集权与分权的一定程度的平衡性。目前推行的统一大市场建设和省级以下财政体制改革，具有国家治理创新的丰富政策内涵，强调在发挥市场机制作用提高市场效率的同时，通过事权与支出责任的匹配与调整形成更为积极有效的地方财政管理体制。

　　中国经济增长之谜，作者采用两种理论或制度进行诠释：一是财政激励制，二是目标动员制。笔者并不否认这一观点，但是还应观察到，中国经济增长的最大助推器，是市场经济的强大的激励性与驱动力；其次才是国家治理的制度安排，包括分税制、收入分配制度等制度安排显示出来的公共政策与秩序的激励性；而目标动员制自古以来应归之于中国的创造，以集权和自上而下分级管理形成的权力结构是世界上少有的能维持几千年之久的制度安排，其中严密的行政制度、官员升迁制度就是制度内核与精华，这正体现了中国千百年来集权制度的特色与优势。

　　在国家能力阐释方面，笔者特别欣赏吕冰洋教授的一个辩证观点：市场力量越是被充分动员起来，就越是需要政府有良好的组织以维持社会的稳定与市场的运转。市场自然发展会出现野蛮生长，如果没有政府对市场的强有力制度约束，就不能纠正市场逐利的功利性扭曲，这其中蕴含着发挥市场活力与维护秩序的辩证统一性。

　　经过四十多年的改革开放和现代化建设，中国需要在进一步的发展和改革中创新治理国家的体制机制，以有效地治理国家。2002年党的十六大形成了“党领导人民治理国家”的认识，正式确认了国家治理的理念。2012年，党的十八大进一步提出“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”。2019年，党的十九届四中全会提出，坚持和完善中国特色社会主义法治体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。近年来，党中央已经明确把党的执政能力归结和聚焦于国家治理能力，民主集中制的决策机制更加体现出中国共产党“以人民为中心”的执政理念与治国方略。

　　顾炎武在《郡县论》中提出的“寓封建于郡县”方案，是一个挽救封建败局的建设性方案，其整体改革思路是：县级实行封建制，县以上实行郡县制。他首先详细剖析了郡县制存在的问题，地方政府行为扭曲、政府机构膨胀冲击了国家治理体系的整体效果，基于此提出了“县域自治”“简化县级以上政府”等一系列施政策略，这在一定程度上提升了县级政府的地位，增加了地方自治的权利，基层政府的分权程度增加，降低了委托-代理成本与信息不对称风险，也将国家治理的集权程度大大降低，增强了基层政府管理的激励性与灵活性。

　　基于顾炎武的方案思想，结合当前国情状况以及数字时代信息透明度的增强，吕冰洋教授提出了“寓分权于集权”的国家治理框架，这是新时期改善央地关系困境的一种变革观点，其主要主张是建构强县强中央的哑铃式权力结构，使省级政府成为舒缓央地矛盾的缓冲器，这在一定程度上不仅能够保证中央稳定大局，还能发挥地方积极性、灵活性，提高政府的整体运行效率，强化审计监察权，形成较为稳定的政局结构与治理模式。

　　这一“寓分权于集权”的方案设计，既是对集权制适合于中国国情的首肯，又是对分权制促进社会良性互动的一种支持。阿西莫格鲁和罗宾逊著的《国家为什么会失败》一书中，作者认为包容性政治制度要同时兼顾集权与多元化两点。“寓分权于集权”可以兼顾这两点要求，所以说现代国家治理的演进逻辑是集权与分权不能偏废，集权与分权融合一体，既不否定分权，也不抬高分权，同时既不弘扬集权，也不贬低集权，秉承辩证思维，对集权分权形成客观认知，融合发挥其同生共融作用，在集权与分权的众说纷纭中找到一个暂且稳定的均衡点，即弘扬“寓活力于秩序”。

　　读完本书，忽然想起读过的吕冰洋教授的另一篇文章——《中国特色财政积极体制——基于统一市场的视角》，此文可与本书相伴共读，内容和观点如出一辙，相互映证。此文有一段堪称经典的观点：中国财政体制的演变，本质上是中央政府为正确处理建设统一市场和调动地方积极性的这一对矛盾而不断做出调整，中央政府既通过财权和事权的“赋权”来调动地方积极性，也通过财权和事权的“控权”来抑制地方积极性发挥所产生的不利影响。

　　这段结论性的评议之语，其实隐含着一个想表达而未道破的观点：中央既想放权于地方，发挥地方积极性创造市场活力，而又想实施一定程度的集权控制，防止由于太过放权而导致一系列分权弊端的产生和蔓延。这一矛盾的治理困境和纠结的治理行为抉择，揭示出国家治理的艰难性、治理哲学的深邃性和治理行为的微妙性，唯有从集权与分权的融合中寻求平衡与效率，才可能是从治理困局中突围的一种出路。

　　本书语言犀利，史料丰富，旁征博引，富蕴文学色彩，仅前言就一连用了十个假如，假如回到公元前221年的秦朝、公元1644年的清初，1949年的新中国成立，1980年的改革开放，1994年的社会主义市场经济体制建立……把我们拉回历史的深处，让我们作为旁观者和参与者翻开历史画卷，沉浸于央地间制度架构，陷入国家治理逻辑的深度思考。我们关注的一个核心问题是，历史是人民创造的，只有充分发挥人民的积极性，以人民为中心，构建适于实现“为人民服务”目标的治理理念、治理体系、治理模式才是集权与分权关系定位的关键。本书还有一个特色，对国家治理的演进规律与逻辑结论多采用命题形式以黑体标注，规律频现，提纲挈领，让读者一目了然，如入深山而获至宝，有一种醍醐灌顶的感觉。

（作者蔡昌为中央财经大学财政税务学院教授，北京大数据协会财税大数据专委会会长，中央财经大学税收筹划与法律研究中心主任，著有《中国税史》《税收与公司财务》《税收筹划论》《税收信用论》等。）