重构基层社会：浙江桐乡“三治融合”建设（2013―2023年）研究 精装

郁建兴教授领衔学术研究团队历时十年跟踪调研，以理论为纲领，立足实践经验，见证浙江桐乡基层社会探索与发展，展示自治、法治、德治相结合的治理智慧


什么是基层社会？基层社会及其治理对中国意味着什么？重构当代中国基层社会又何以成为可能？

要解答这些问题，离不开对中国社会从传统到现代的形态变化的深入理解。《重构基层社会》一书正是注意到了既有研究对工业化、城镇化、市场化和数字化交叠推进的社会转型尚缺乏整体性考察，故而将视线投向多重因素影响下中国基层社会发生的系统性变化以及由此带来的治理需求，以理论为指导，以桐乡市等地的实践经验和现实逻辑为依托，描绘了国家对基层社会的治理与基层社会自我治理有机结合和良性互动的生动实践，分析了“三治融合”建设创新基层治理、建设基层社会的成效及其对重构当代中国基层社会的意义，揭示了新时期从重构国家与社会关系出发，实现基层社会充满活力与稳定有序相平衡的可能性和可行性。

本书既有严谨的体系化论述，按时间顺序对桐乡经验做了全景式展现，又有对优秀个案的深入解析，处处蕴含着对基层群众切身利益的深切关怀。





 

郁建兴，哲学博士，教授，浙江工商大学党委书记，浙江大学社会治理研究院院长、国家制度研究院首席专家，国际期刊Journal of Chinese Governance主编，教育部高等学校公共管理类专业教指委秘书长，国家发展改革委、商务部、民政部、全国工商联、浙江省委等专家咨询委员会委员。出版专著《数字时代的政府变革》、《“最多跑一次”改革：浙江经验，中国方案》等19种；主编《帕尔格雷夫中国地方治理手册》；在《中国社会科学》、《管理世界》、《政治学研究》、Public Administration Review、Public Management Review等中英文期刊发表论文200余篇。获教育部第六、七届高等学校科学研究优秀成果（人文社会科学）一等奖，复旦管理学杰出贡献奖。入选2012年度教育部长江学者特聘教授，国家万人计划哲学社会科学领军人才，浙江省特级专家。

基层社会是人民群众生活生产的场域，建设一个既充满活力又稳定有序的基层社会，既是人民群众的追求，也是党和国家的奋斗目标。建设基层社会关键在于加强和创新基层治理。2013年起源于浙江省桐乡市的“三治融合”创新实践，为重构当代中国基层社会提供了重要的实践经验和理论启示。本书从桐乡经验出发，考察“三治融合”的发生背景、发展进程、制度设计、持续创新和治理成效，并基于“三治融合”创新基层治理理论，探讨重构当代中国基层社会的可行性和实现路径。

序(之一)/张文显            i
序(之二)/徐勇              vii
第一章　当代中国需要重构基层社会           １
一　基层社会与基层治理及两者关系          ４
二　基层治理的演进与主要成效           16
三　基层自治面临的主要问题与现实回应       22
四　桐乡“三治融合”创新基层治理模式        34
五　“三治融合”与重构当代基层社会的可能性     40
六　本书研究思路和结构              49
第二章　桐乡“三治融合”建设的兴起与发展       53
一　“三治融合”建设的起源             54
二　“三治融合”建设的试点与推广          60
三　“三治融合”建设模式的确立           65
四　“三治融合”建设的扩散             73
第三章　桐乡“三治融合”建设的制度化         85
一　“三治融合”建设的制度设计           87
二　自治、法治、德治“融合”的制度设计        118
三　“三治融合”建设的工作体系           127
四　“三治融合”建设的理论体系           135

第四章　桐乡“三治融合”建设的持续创新        143
一　“三治融合”持续创新的背景           144
二　党建引领“三治融合”建设            149
三　数字赋能“三治融合”建设            154
四　“三治融合”的扩面应用             161
第五章　桐乡“三治融合”建设成效与经验        181
一　“三治融合”建设破解基层治理难题        183
二　“三治融合”建设推进基层治理现代化       187
三　“三治融合”建设推进基层社会目标实现      192
四　“三治融合”建设推进基层治理与发展良性互动   201
五　桐乡市“三治融合”建设的基本经验        207
第六章　重构当代中国基层社会的可行性        213
一　重构当代中国基层社会是可行的         216
二　重构当代中国基层社会的可行路径        228
三　重构基层社会的未来议程            238
四　结语                     249
附录一　社会治理相关法律法规政策文件名录      255
附录二　桐乡市2013—2023年关于“三治融合”政策文件名录 276
附录三　新时代基层治理三治融合建设指南(团体标准)  283
主要参考文献                    298
后记                        317

第一章 当代中国需要重构基层社会（节选）

 

基层社会是一个人民群众生活生产的特定场域，是上承国家意志、下接民众诉求的关键节点，不断完善基层治理是维系国家与社会关系平衡、防范社会不稳定风险的关键所在。我国基层治理经历了传统乡村自治、乡村人民公社和城市街居制与单位制、基层自治三大阶段，在汲取前两阶段经验教训的基础下，基层自治以培养人民群众的自主意识、促进群众自治、实现基层民主和提升治理效能为主要目标，它在我国民众缺乏现代自治经验和民主实践的情况下，取得了来之不易的成效，但也面临诸多挑战。进入21世纪，完善基层自治的政策和实践探索不断推进，其中，始自桐乡的“三治融合”建设是一种引人关注的尝试，在短短几年时间里，它从一个乡镇的试点上升为中央政策，进而扩散到全国，这充分体现了“三治融合”在破解基层治理难题上所具有的成效。那么，这是否意味着“三治融合”能够从根本上突破基层自治的局限，从而推进基层治理从基层自治转向一种全新的治理模式？更进一步地，“三治融合”对于现代基层社会的重构是否具有关键意义？

(一)“三治融合”突破基层自治局限性的探索

既有基层自治面临的深层次问题反映出这一制度存在的不足。自治概念虽然并非来自西方，但现代意义上的与民主权利直接相关的自治概念无疑是舶来的。传统中国乡村社会的自治不是现代意义上的自治，国家与社会并非相对独立自主的关系，而是国家在以强有力的手段对基层社会进行控制的同时，为基层宗族力量和乡绅提供了一定的自治空间。这导致中国民众普遍缺乏现代自治意识和自治能力，也使国家力量干预基层社会、开展社会建设和社会治理既是一种历史传统，也是一种现实需要。新中国成立后，经过人民公社和街居制、单位制的特殊时期后，与改革开放相伴随而形成的村民自治除一开始由农村内生力量推动外，都是国家推动发展的制度实践，城市基层自治则自始至终都是国家的创造物。基层治理的发展历史表明，对基层自治的理解不能固执于现代自治的概念，而是需要基于我国基层治理的传统和现实需求。

“三治融合”是乡村基层为应对层出不穷的治理难题而进行的治理模式创新，是根植于乡村文化和现实治理需求而形成的创新实践。它以推进基层自治为目标，但基层自治又服务于有效的基层治理这一更具根本性的目标。在这种意义上，“三治融合”不只是基层自治的新模式，它试图突破基层自治的局限、构建一种基层治理的新模式。从桐乡的具体实践看，“三治融合”在一些方面展现了突破基层自治局限的尝试与努力，具体包括:一是“三治融合”探索通过“去行政化”，确立“自治为基”原则。基层自治不仅在群众自主、民主等方面面临内在发展困境，也面临无力解决外在问题的挑战，这突出地体现在自治在基层矛盾与冲突上缺乏应对能力。为什么会出现这样的困局？桐乡市在经济社会转型发展、基层矛盾骤然增多的情况下，将这些问题归因于行政干预过多，基层群众自治组织缺乏权威性，无法影响村民决策。因此，“三治融合”建设首先要解决的是政府负担过重而又难以解决基层矛盾冲突的难题。为此，桐乡市将“三治融合”的核心理念设置为“民事民议、民事民办、民事民管”，突出的是自治，是将群众自己的事务交还给他们自己处理。其中最大的变革是行政力量主动退出治理一线，或者说在形势倒逼下进行“自我革命”。实践证明，让群众自己处理矛盾冲突是最为有效的治理方式，因为群众处于同一社群之中，大多具有相同的道德观念和习俗，部分还有共同的经济利益，彼此之间更容易形成信任，也更容易达成妥协。

二是“三治融合”探索通过实施全过程人民民主，促进群众广泛参与。基层自治承载着重大的民主价值，但是“四个民主”也好，基层全过程人民民主也好，都需要具体的实践场域，而以往的基层自治显然没有解决好这一问题。“三治融合”尝试为基层民主提供丰富的场域。首先，“三治融合”以自然村、城市社区和各种生产单元为治理单元，村(居)民既有紧密的利益联结，又有便利的条件进行互动，乐于也方便直接行使民主权利。作为补充，数字平台的建设为村(居)民行使投票权、议事协商权和监督权等提供了线上空间，使更多的群众参与成为可能。其次，“两会三团”是人民群众实现民主权利的主要载体，提供了议事协商、志愿服务和监督仲裁等多个平台，使群众可以根据需要参与其中。最后，基层民主还体现在群众的结社活动之中，“三治融合”建设积极推进社会组织、志愿服务团队和社会工作室等自治组织发展，人民群众可以在社会生活的方方面面开展民主管理，并在这一过程中参与基层公共生活。

三是“三治融合”探索通过引入法治和德治，全面提升治理规范性。自治最初就是作为解决基层治理问题的一种手段被提出来的。经过多年发展，自治的这一功能发挥面临瓶颈，但是基层问题仍然需要解决。如何应对这种情况？“三治融合”给出的答案是，基层治理不止自治一种手段，还有德治和法治。德治和法治都是在中国社会中存在两千多年的治理手段，但是在基层自治中一直没有受到足够重视。德治不仅是以德服人，还包括以评立德、以文养德、以规促德，是提升整个社会道德水平的必要手段。法治也不仅是依法依规，还包括学法守法、找法用法，是提升整个社会法治水平的必要手段。法治、德治的边界清晰，凡是由法律规范的事务都交由法律处理，法不容情;凡是邻里纠纷、家庭矛盾等村(居)民生活生产中的“小事”都通过德治加以解决，以防矛盾扩大化。同时，法治、德治又都是实现自治的手段，群众在自治过程中必须支持法治底线和德治高线。“三治融合”的这种复合治理思维及实践对基层自治无疑是一种突破，是在比自治更为广阔的视野中探索以多种手段整体推进基层治理的模式创新。

总之，“三治融合”试图培育基于多元共治的基层治理主体体系、形成基层治理内生动力、使基层自治制度有效运转起来，试图为推动基层治理的整体性变革提供系统性的解决方案。从具体实践看，“三治融合”至少从“去行政化”“基层民主”和“整体治理”三个方面在一定程度上破解了基层自治面临的难题。当然，“三治融合”建设的时间不长，虽然已经被写进中央文件并且在全国推广，但能否成为具有可持续性和普遍适用的基层治理模式，仍然是有待实践检验的问题。