西方公共行政学平议 平装

打破对西方公共行政理论和实践的迷信

 

序言：公共行政研究的批判与想象
作为现代学科建制的公共行政学，植根于美国进步主义时代国家政治现代化的改革历史中，威尔逊发表的《行政学研究》和在之后成立的纽约市政研究所，被视为公共行政学诞生的两个源头。诞生于美国的现代公共行政学科，也是欧陆行政学同美国宪制精神、政治文化传统、社会治理基本方式结合的结果。现代公共行政学关注的问题、提出的理论解释、使用的研究方法和作为基础的哲学体系，有着双重性质：一方面，现代公共行政学具有浓厚的美国特色，美国分散治理的“都铎政体”传统同欧陆集中统一的现代化政治的内在张力，是美国公共行政学理论变迁的基本动力，公共行政学讨论的问题，有相当一部分是植根于美国政治和文化传统中的；另一方面，公共行政学不仅仅是对现实公共生活和治理实践的“客观”反映，也是一种政治和治理实践。现代公共行政学固然具有美国政治传统和文化传统底色，但也具有一般现代化的内涵。随着美国成为现代化的主导国家，美国的社会科学理论，包括公共行政学，成为世界各国具有支配性意义的“元理论”，世界各国公共行政理论发展和公共行政实践也有美国公共行政理论和实践的影子。
了解现代公共行政学具有的双重性质是开展公共行政学批判、想象公共行政研究的未来的前提。发展至今的现代公共行政学，更多地展现出了普遍性的一面，而公共行政学面临的困境也是现代社会科学所面对的。总体来看，作为社会科学建制的公共行政学以自然科学化作为发展方向，产生了两个后果：一是公共行政理论与公共行政实践的脱节，公共行政研究愈发沉溺于理论和方法的世界中，对真实的行政和治理实践缺乏关心，甚至将其视为佐证理论正确性的经验材料，拒斥否定理论正确性的“反例”；二是公共行政理论的异化，社会科学理论有两副面孔，一副面孔是建制性、辩护性的面孔，而另一副则是创新的、辩证的和批判的面孔。对于社会科学理论而言，反映所谓的“客观现实”是重要的，但更为重要的是对“客观现实”的批判和对未来美好公共生活的想象。当公共行政理论更多地关注理论正确性的辩护，就意味着公共行政理论放弃了批判和反思，使得公共行政理论醉心于将行动者物化，从真实的行政和治理实践中抽离出来，成为纯粹的研究对象，加以预测和操控，意图通过形式化的程序和手段，来实现对研究对象的改造和控制。
公共行政理论脱离实践和自身的异化正是现代社会科学发展困境的写照。现代社会科学悬浮在日常生活之上，单向度地界定和言说日常生活，日常生活丧失了话语权，甚至被现代社会科学逐步边缘化。社会科学异化为现代性体制的积极维护者而不是现代性体制自我革命的指路人。现代公共行政学亦然，它以不断的裁剪或边缘化不符合理论假设的现实行政和治理实践为代价，不断追求理论体系的精致化、合理化，使得公共行政理论逐步成为一个不断验证现代性体制合法性的形而上学。公共行政理论以及现代社会科学的形而上学化，体现着现代社会不平等的意识形态，即日常生活和行动者言说资格的被剥夺和言说能力的被忽视、被限制。
公共行政学和公共行政理论自身的形而上学化，是自身异化的体现。公共行政理论在异化的同时，也面对着来自日常生活、行政和治理实践的持续反抗。这一持续反抗在当下的社会转型时代更为激烈。当下社会转型时代有着多种指称：风险社会、信息社会、后工业社会或者晚期资本主义社会等。四个主要指称虽然侧重不同，但都表明了社会转型的动力来自于被边缘化乃至不被承认的日常生活和行动者的觉醒。他们借助“去中心化”的现代信息技术和传播方式冲破理论对日常生活界定和言说的垄断，诉说着自己的经验，表达着自己的不满，通过对自身体验的符号化和广场化，意图改变言说权利被限制、言说渠道被阻碍、言说能力不被承认的现状，这就带来了同异化的社会科学理论和意识形态的激烈冲突。对公共行政理论发展和变迁来说，这一激烈冲突展现为公共行政学的合法性（身份）危机：“公共行政学是否应当是一门科学？公共行政学能否成为一门学科？公共行政学能否解决公共实践问题？公共行政学的核心价值是什么？”公共行政学围绕这四个问题的争论使得公共行政学难以成为，也无须成为具有自然科学“范式”意义上的理论体系。公共行政学内部的理论丛林状态是社会转型的时代冲突在学科内部的表现，被边缘化的哲学体系、视角、理论和方法不断向占据支配性地位的理论“范式”发动进攻，从自然科学和人文社会科学本质不同还是基本一致到公共行政学是否应当满足于现代性学科建制要求，再到公共行政学是否真的能够对公共实践有所裨益，并深入到了对公共行政学价值皈依的展现和批判。公共行政学的理论多元、观点的相互激荡不是公共行政学行将就木的表现，而是公共行政学试图摆脱异化困境而不断努力的生命状态。在这一转型时代下，公共行政学如何去除自身的特权，更为平等而非自我地承认并倾听来自行政和治理实践的混杂的声音、欣赏和反思斑驳的日常生活图画、共同表达对美好公共生活的想象，正是公共行政学、公共行政理论的时代使命。
因此，重新回顾公共行政学的理论发展史，目标不是从中寻章摘句、为作为现代社会学科建制的公共行政学修补漏洞、为现代性社会建制摇旗呐喊，而是深刻挖掘并分析公共行政学科理论发展的起点、逻辑，分析不同研究路径的哲学体系、辩护的政治目标、价值导向和伦理规则。在现代化进程和现代社会面临危机的历史脉络和时空背景下，展现公共行政理论的发展历程；对公共行政理论发展历程进行现代性的批判；挖掘在旧的公共行政理论里具有蓬勃生命力的观念和思想，将这些观念和思想系统化，成为引领转型时代方向的新的公共行政理论的支撑点，促使公共行政学自我启蒙、自我批判、自我反思。
公共行政学的产生和发展受到两个方面的影响：其一是实践的影响。美国社会的需要是现代公共行政学科得以产生的助产士，而公共行政学的真正母体是传统社会向工业社会的转型。这一社会转型在公共行政学中以“政治—行政”二分原则来体现。因此，公共行政学理论的变迁始终是围绕着政治—行政二分展开的，对政治—行政二分原则的看法差异牵引着不同公共行政研究路径辩护的政治目标，是其价值导向和伦理规则的基础。
其二是理论方面的影响。公共行政学与现代社会科学形成于同一历史时期。如果仅仅就现代社会科学意义上来看，公共行政学与其他社会科学相比，并不年轻。但是，公共行政学在观点上植根于当时的政治学、经济学和社会学，而在理论体系形成的基础，公共行政学和当时的政治学、经济学和社会学一样，都植根于特定的哲学体系中。公共行政学理论上的争议不仅仅单纯从政治实践出发，也受到哲学体系的影响，这一影响突出地表现在公共行政学理论体系的逻辑起点—人性假设上。人性假设是对人的存在的哲学规定，对人动机— 行为或者价值— 行动的道德表达、伦理规则，以此为基础，社会科学构建出了一整套的理论体系和相应的制度安排、政策设计。公共行政理论从人性假设分类来看，总体上分为了人性恶假设的公共行政研究管理主义路径和人性善假设的公共行政研究宪制主义路径。这两种研究路径的差异不仅仅是在对人性的看法不同，更植根于其所持的哲学观的根本差异。
公共行政实践导向和理论基础共同形塑着公共行政理论的基本样貌，公共行政的变迁也由这两个方向来引导。围绕着实践层面上的“政治—行政”二分原则变迁的回应和理论层面的人性假设激烈交锋，整个公共行政理论经历了从公共行政研究管理主义路径和公共行政研究宪制主义路径对勘，到治理实践和治理理论艰难地为两者搭建起一座脆弱的桥梁的历程。公共行政的理论发展正如19 世纪末到21 世纪的人类社会的剧烈变迁一般，传统社会到工业社会转型使得“去政治”的公共行政管理主义研究路径得以形成；工业社会到后工业社会转型则使得“将政治带回来”的公共行政研究宪制主义路径和后现代主义公共行政理论获得了正面的形象；治理理论和实践则意味着公共行政理论进入到一个重新界定政治的阶段，公共行政研究管理主义路径不再逃避于政治，而试图在其理论基础之上重新界定政治，公共行政研究宪制主义路径则坚持既往的政治观点。后现代主义公共行政理论力图突破前两者对政治的垄断，形成对政治的新看法。
因此，公共行政理论的回顾就是批判和展开想象的过程。作为批判的过程，公共行政理论的批判以公共行政实践指向—“政治—行政”二分原则作为政治批判的对象，指出“政治—行政”变迁的理论面向和制度面向，讨论“政治—行政”二分原则与现代社会的制度性联系；公共行政理论的批判需要哲学的反思，这一反思以公共行政人性假设为要，指出人性善恶假设各自哲学基础与理论后果，展现出实践智慧作为公共行政理论新内核的重要性和可行性。公共行政的政治批判和哲学反思构成了重讲公共行政理论故事的“论”部分，而“史”则由对公共行政研究管理主义路径、公共行政宪制主义研究路径、治理理论与实践的批判性分析构成。公共行政理论批判性考察通过史论结合，力图在公共行政理论发展的历史细节中，展现出公共行政理论变迁的总体叙事和未来发展指向。这一总体叙事具体表述为“公共行政”概念的“去政治”和公共行政理论的学科构建焦虑。这一总体叙事可以总结为公共行政理论对现代社会不平等本质和异化现象的形而上学改造；而未来发展指向具体表述为“公共治理”对政治的重新谋划和超越学科建制、迈向建构理论的开放性公共行政研究路径。这一未来发展指向可以概括为公共行政理论对现代社会不平等本质的批判，对异化现象的回应和关切，以实践智慧拒斥形而上学，实现公共行政理论的新发展。

夏志强，四川大学公共管理学院教授、博士生导师，全国政治学类专业教学指导委员会委员，四川省政治学会常务理事，四川省领导科学研究会副会长，国际行政科学专家委员会委员。
田桑，四川大学公共管理学博士研究生，四川省哲学社会科学重点研究基地社会发展与社会风险控制研究中心兼职研究人员。主要研究领域为政治学和公共行政学基础理论。

本书以解释性研究和批判性研究作为主要的研究视角，对西方公共行政理论发展脉络进行批判性的考察，探讨公共行政理论发展与其具体语境间的互动关系。本书将公共行政理论作为对公共行政实践的能动反映来看待，考察公共行政理论如何回应时代问题，对公共行政理论发展进行历史的分析、政治的考察、哲学的反思，回应现代社会向后现代社会转型对公共行政理论提出的时代问题——公共行政理论的立足点应当是什么？公共行政实践应当有何种新的想象？公共行政理论与实践的角色是什么？

本书旨在对西方公共行政理论和实践进行现代性批判，清晰地指出西方公共行政理论和实践服务于西方社会治理秩序并不断将其形而上学化的本质，为构建中国特色的公共行政话语体系和理论体系清理理论地基，打破对西方公共行政理论和实践的迷信。

 

序言：公共行政研究的批判与想象
（一）概念的批判与想象：公共行政、公共管理还是公共治理
1. 行政和管理：被隐匿的政治
2. 公共概念的意涵变迁：从自我确证到承认他者，从主体性到主体间性
3. 公共治理的谋划：在新自由主义阴影下重新考虑政治
（二）公共行政研究：学科构建还是理论构建
1. 公共行政学科构建：现代性的注脚
2. 公共行政研究的解放：实践导向的理论构建
3. 研究的总体视角与内容安排
一、公共行政研究的主线：公共行政研究管理主义路径的证成
（一）“范式”还是“研究路径”
1. 以“研究路径”替代“范式”
2. 研究问题
（二）经典公共行政理论
1. 经典公共行政理论主要观点
2. 经典公共行政理论辩护的政治目标与价值导向
3. 经典公共行政理论的哲学基础
（三）行为主义公共行政理论
1. 行为主义公共行政理论主要理论观点及其哲学基础
2. 行为主义公共行政理论与经典公共行政理论的承袭关系
3. 行为主义公共行政理论辩护的政治目标与价值导向
（四）新公共管理理论
1. 新公共管理理论体系的主要内容
2. 新公共管理理论的价值导向与辩护的政治目标
3. 新公共管理理论与传统公共行政理论的承袭关系
（五）公共行政研究管理主义路径的证成
二、公共行政实践合法性的重构：公共行政研究宪制主义路径的努力
（一）公共行政研究宪制主义路径的开端：“西沃之争”
1. 沃尔多与行政国家
2.“西沃之争”
（二）公共行政研究宪制主义路径的核心命题：公共行政实践的合法性重构
1. 公共行政研究宪制主义路径的总体内容
2. 新公共行政学派
3. 新公共服务学派
4. 公共行政宪法学派
（三）公共行政实践合法性重构要素：宪法与历史
1. 管理主义路径公共行政实践合法性建构困境
2. 宪制主义路径公共行政实践合法性建构
三、治理：在现代自由主义、福利国家与新自由主义、全球化之间
（一）治理概念与治理理论谱系
1. 治理概念的经验性与规范性
2. 治理理论的谱系
（二）治理的历史语境
1. 现代自由主义与福利国家
2. 新自由主义意识形态与新公共管理运动
3.“第三条道路”与治理浪潮
（三）治理的全球化与治理的本质
1. 治理的全球化
2. 治理的本质
四、政治— 行政二分原则的变迁
（一）行政的概念演变：从“执行”到“政治”再到“行政”
1. 混合政体理论与行政概念的雏形
2. 执行概念的产生
3. 三权分立中的执行概念与政治概念
4. 政治— 行政二分中的行政概念
（二）政治—行政二分原则的两个面向：现代国家的关键组织要素与经典公共行政理论基本观点
1. 政治—行政二分原则的制度面向：现代国家的关键组织要素
2. 政治—行政二分原则的理论面向：经典公共行政理论的基本观点
（三）现代社会本质与制度性政治— 行政二分原则
1. 制度性政治—行政二分原则的逻辑根源：资本主义体系的形而上学化改造
2. 制度性政治— 行政二分原则的历史考察：阶级冲突与精英统治
五、人性假设的哲学基础与公共行政理论的发展
（一）人性假设与公共行政理论的演进
1. 前公共行政学时期性恶论假设对政治与行政思想演变的影响
2. 公共行政学诞生以后人性假设的变化对公共行政思想演变的影响
（二）人性恶假设的哲学基础及其理论后果
1. 人性恶假设的机械唯物主义基础和还原论理据
2. 机械唯物主义本体论和还原论思维模式的困境
（三）人性善假设的哲学基础
1. 人性善假设的复归
2. 人性善假设的诠释学理据
（四）公共行政理论的未来：迈向实践智慧
1. 治理思想的贫困：公共行政的四种叙事模式
2. 公共行政的实践智慧：是什么，不是什么
主要参考文献
后记