中国资源型城市转型指数：各地级市转型评价2016 平装

　　一套具有全面性、 针对性和适用性的资源型城市转型评价体系。

　　1.1 研究背景
　　“因资源而兴，因资源而衰”是资源型城市发展的真实写照。面对有限的资源，在不断地开采利用下，经济社会发展与资源环境约束之间的矛盾日益突出，各类经济问题、环境问题、社会问题不断涌现，如何更好地使资源型城市保持可持续发展的同时实现转型，使其不再过度依赖于不可再生的耗竭性资源，摆脱单一型资源依赖型产业体系，发展适宜的主导产业，进而推动城市经济持续、稳定发展，成为各国经济和社会领域相当迫切的重大问题。
　　就中国而言，1949 年以来为了加快工业化进程、完善工业产业体系，各地纷纷围绕钢铁、煤炭等资源丰富地区设立工厂，逐渐形成了一批资源型城市，如著名的“铁人”王进喜所在的大庆市。这些城市在工业化进程中，发挥了重要的作用。但是，这些资源型城市普遍存在以初级产品为主且产业结构单一的特点，随着资源的逐渐消耗，逐渐出现经济增长乏力、居民收入水平下降、城市失业率上升、生态环境恶化等一系列问题，并引发“荷兰病”和“资源诅咒”，使资源型城市难以实现经济社会连续、稳定和高速的发展。自20 世纪80 年代以来，随着不断开采利用，资源衰竭问题日益突出，我国资源型城市开始陆续出现资源型产业发展停滞现象，并由此产生了一系列经济、社会甚至于生态环境问题，制约了资源型城市的发展，一场由资源型产业转型为先导的资源型城市转型之路在我国拉开序幕。所谓资源型城市产业转型，是使资源型城市不再以资源为唯一主导产业，而是根据区域的资源禀赋和产业特点对城市产业的长期发展进行新的规划和布局，实现城市的综合可持续发展。
　　中国政府对资源型城市转型问题高度重视。国家发改委同国土资源部、财政部等多个部门自1991 年起对以阜新市为代表的东北老工业基地开展了一系列转型专项试点，出台了一系列相关扶持政策，并划拨专项财政补贴经费，以帮助城市完成转型工作。2007 年，《促进全国资源型城市可持续发展的若干意见》（以下简称《意见》）经由国务院首次发布。《意见》提出了促进产业转型、扶持就业、改造棚户区等一系列政策。2008 年，国家发改委、国土资源部、财政部联合行动，分三批在全国筛选了69 个资源枯竭型城市作为转型试点。国务院在2013 年12 月发布了《全国资源型城市可持续发展规划》，在全国首次确定262 个资源型城市，指导并促进其可持续发展。2015 年12 月20 日，中央城市工作会议时隔37 年后再度召开。整个会议立足于我国城镇化步伐不断加快的新现状，着眼于未来城镇化发展的大布局，全面统筹部署了未来我国人口城镇化的战略方针。会议既对传统新兴城市布局做出了高屋建瓴的规划，也为资源型城市转型升级提供了方向，是资源型城市转型升级探索的一个千载难逢的机遇。
　　在此背景之下，展开资源型城市转型的研究不仅十分必要，而且任务也异常艰巨。研究资源型城市的转型，除了要在可持续发展和循环经济等理论的基础之上进行新的探索外，更为重要的是形成对当前资源型城市转型效果的客观评价，发现问题、总结经验，并进一步研究转型的“拐点”、“路径”等问题，对未来转型的方向、重点进行预测，并提出具有先见性的政策建议，更好地服务于当前资源型城市的政府管理和城市转型发展的实际需要。
　　1.2 现实意义
　　在中国，资源型城市的数量和人口占有相当高的比重，随着我国经济进入新常态，大多数资源型城市面临着资源枯竭、产能过剩等生产问题；而随着“供给侧”改革的不断推进，“去产能”步伐不断加快，资源型城市面临着经济增速下降、劳动力再就业压力增大等一列经济社会问题。能否顺利实现转型对整个国家经济发展和社会稳定的影响较大，因此现阶段开展资源型城市转型研究具有较强的现实意义。当前我国正处于经济发展新常态和经济结构调整的叠加期，经济社会发展任务艰巨。推进资源型城市转型，就是要依靠科技创新提高资源产业附加值，利用绿色技术促进环境治理与生态恢复；同时要加快促进接续产业发展，鼓励“全民创新”、“大众创业”、“万众创新”，为资源城市的可持续发展提供原动力。这既是实现资源型城市的成功转型的需要，也是实现整个社会可持续发展的需要。与此同时，还将创造新的经济增长点。同时，促进经济、社会、环境等协调发展，还能有效地推动全面建设小康社会、建设生态文明等发展战略目标的实现。
　　1.3 研究创新
　　有关资源型城市转型评价的研究，当前政府管理部门和学术界都进行了有益的探索。从官方层面来看，国家发改委建立了资源枯竭城市转型年度绩效考核评估办法，分别从定量评价（指标体系）、定性评价、社会评价三个层面对资源枯竭城市的转型绩效进行判定。其中在定量评价时，分别选取了经济发展指标、民生改善指标、环境治理指标作为共同指标，而把反映城市资源特点的要素，如煤炭、金属、油气等，作为特殊指标进行评价。在学术层面，往往从经济、社会、环境、资源四个层面构建分级指标进行评价，每种方法都带有作者的主观认识和特殊的知识结构，并且大多数是对某一地区转型情况进行初步评价，未形成体系。
　　鉴于此，本书在吸收和借鉴前人经验的基础上，探索建立一套可以充分体现我国当前资源型城市转型需求、特点、目标的立体化、多维化的评价体系，并在此基础上形成对资源型城市转型内涵、路径、阶段等系统研究，服务于政府管理需要，服务于资源型城市转型需要，同时也供研究同行探讨。
　　本研究的特色和创新点主要体现在：
　　一是评价指标的选取更具针对性、全面性。首先，为了准确反映资源型城市转型中的核心问题，即经济发展对资源的依赖程度，本书将资源型产业界定为“采掘业”（对资源的直接开采）。“采掘业”比重大，说明城市经济发展对资源依赖程度高。其次，借鉴国内外评估城市转型的主流方法，综合考虑转型效果和转型能力，本书重视“劳动力结构”，考虑劳动力的产业分布和年龄分布。尤其是年龄分布，反映了城市经济的活力。第三，与西方国家市场主导的城市转型不一样，在我国城市转型中政府承担了不可替代的功能，本书重视资源型城市在我国转型的制度支撑。从政府效率、市场效率两方面评估制度转型效果。
　　二是对全国115 个资源型城市进行转型效果评价并给出建议。本书对国务院国发〔2013〕45 号文件中界定的我国资源型城市中115 个地级市2014 年的转型情况进行综合评价，覆盖河北、山西、内蒙古、辽宁、山东、新疆、广东等24 个省（自治区），占全国地级城市（293 个）的39.25%。指标涵盖了成长型、成熟型、衰退型、再生型资源型城市，涵盖了东、中、西部地区和南方、北方地区的差异性，涵盖了享受区域性政策（京津冀一体化）、民族性政策（新疆克拉玛依）等多个层面。通过评价，客观还原115 个地级资源型城市的转型进程、特点和问题。

　　自2013 年9 月国家资源经济研究中心成立之初，资源型城市问题就已摆在了中心的研究计划之首。历经两年多，在中心即将迎来三周岁生日之际，资源型城市转型系列研究终于有了一个阶段性成果。
　　这一研究成果凝结了中心研究成员近三年的辛勤劳动：从最初对该领域的陌生，到对资源型城市内涵的理解把握；从对该问题的浅显认识，到对制衡其转型的深层次原因的挖掘；从以单一因素评估转型效果，到多角度、全方位的综合性的考量；从各种复杂评估方法的试错，到最终所采用的常规有效的评价手段；从一个一个城市、一个一个指标数据的艰难寻找，到115 个地级资源型城市多方位数据的累积，其中的每点每滴，都凝结着参与此项目研究的老师同学们的辛勤劳动，在此一并感谢！尤其是要特别感谢张先琪、付阳、周子君、陆春华、翟悦、张岩等同学的辛勤付出！
　　同时特别要感谢的是我的学术引领人、我的博士生导师刘伟校长，正是他2013年的前沿性指导，使得资源型城市转型问题的研究成为了国家资源经济研究中心组建后的第一个重点研究命题，该命题的前瞻性、重要性也通过后续2013 年11 月12 日国家发展和改革委员会出台的《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020 年）》得到了印证。感谢刘伟老师的精心培育和辛勤培养！
　　在此，也要特别感谢长期以来一直给予国家资源经济研究中心支持帮助的所有中心顾问、学术指导委员会的专家，以及其他专家学者和行业内的朋友们！感谢我的学生们，他们牺牲了大量闲暇娱乐休息时间，辛勤地努力工作！感谢我的家人数十年来的默默付出，坚定的一如既往的支持、关怀！谢谢你们！
　　我相信，未来，在各位领导老师朋友们的继续帮助支持下，在中心研究团队的共同努力下，国家资源经济研究中心将会创造出更多、更好的研究成果，以回馈社会、服务社会！
李虹
北京大学首都发展研究院 副院长
国家资源经济研究中心主任
2016 年5 月

　　李虹，经济学博士，北京大学经济学院教授、博士生导师，北京大学首都发展研究院副院长、国家资源经济研究中心主任，兼任多所学会常务理事及副理事长、“长江学者”评审专家、国家部委相关奖项及《中国社会科学》和《经济研究》以及被SCI和SSCI收录的国内外有影响力的重要核心学术期刊的匿审专家等。
　　李虹教授长期从事城市转型及区域可持续发展方面的研究，重点关注产业经济及政策、资源经济政策和资源金融、城市及区域产业布局和可持续协同发展、城市及区域投资评价和布局、区域能源合作、产业及城市经济转型和综合评价、资源型城市转型和“一带一路”投资评价等相关领域的研究，并在这些领域具有较深入的分析和研究积累。
　　李虹教授主持了国家发改委“十三五”规划前期重大课题的研究工作，主持了国家社科基金重大项目等数十项国家级纵向课题，及国家发改委、美国能源基金会等数十项横向课题的研究工作，在被SCI、SSCI收录的国际核心期刊以及国家级一级核心期刊上发表学术论文七十余篇，出版专著、编著、译著等二十余部，并向国务院及各部委提供相关政策提案几十份，其中获得总理批示十余份，也多次获得其他各项奖励。

　　本着问题和需求导向,北京大学国家资源经济研究中心筹划构建起一套具有全面性、 针对性和适用性的资源型城市转型评价体系,从转型效果、转型能力、转型路径等多维 度建立起综合化、立体化的资源型城市转型指标体系,作为评判资源型城市转型的评价标 准,在此基础上,进一步探索资源型城市在转型中“拐点”、“阈值”等问题。这些研究 不仅能服务于现有政府管理需要和城市转型需求,同时也将指明未来资源型城市转型的方 向、重点,提出科学、可操作的政策和产业发展建议。 《中国资源型城市转型指数——各地级市转型评价》作为系列研究的开篇,在资源型 城市转型内涵、评价内涵、评价方法、指标体系等多方面进行了开创性探索,首次对全国 115个资源型地级城市的转型效果进行逐一评价,客观还原、呈现了当前时间节点上我国 地级资源型城市在探索转型中所面临的共性、特性、内外部问题,可以成为下一步转型的 突破口或发力点。

　　推动资源型城市转型、实现持续发展是我国发展中的重大战略问题。李克强总理在2015 年全国人大所做的《政府工作报告》中指出：“我国经济发展进入新常态，正处在爬坡过坎的关口。”资源型的城市的发展特征也与此相同。根据《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020 年）》的要求，至2020 年，资源枯竭型城市的历史遗留问题得到解决，可持续发展的能力需显著增强，从而完成转型任务；基本达成资源富集地区的经济社会发展、资源开发与生态环境保护相协调的格局；资源型城市的可持续发展长效机制得到健全和增进。对照这份“任务清单”，资源型城市转型还有不少坡和坎要爬、要过，迫切需要依靠科学理论的引导和支撑。

　　为更好地服务于资源型城市转型的政府决策和产业的需求，北京大学国家资源经济研究中心拟建立“中国资源型城市的转型指数”，借助于一套具有全面性、针对性和适用性的综合指标体系，利用该指数评估资源型城市转型效果、能力等内容，并在此基础上进一步探索资源型城市在转型中“拐点”、“阈值”等问题，为未来资源型城市转型指明重点、方向，提出科学、可操作的政策和产业发展建议。

　　《中国资源型城市转型指数：各地级市转型评价2016》作为系列研究的开篇，不仅形成了中国首个“资源型城市转型效果指数”，并且对资源型城市转型内涵、评价内涵、评价方法、指标体系等多方面进行了开创性探索，更为重要的是开创性地对全国115个资源型地级城市的转型效果进行逐一评价，客观还原、呈现当前时间节点上我国地级资源型城市在探索转型中所面临的共性、特性问题，成为推动各资源型城市下一步转型的突破口或发力点。

　　在本书中，资源型城市转型效果指数是由一套相互关联、层次分明的指标经过标准化处理及科学计算所得出的复合体，其构建过程是理论与实践相结合的过程，更“劳动力结构”子指标来分别评估劳动力的产业分布和年龄分布，反映了城市经济的活力；第三，与西方国家市场主导的城市转型不一样，政府在我国城市转型中承担着不可替代的功能，为此本书注重考量中国资源型城市转型的制度支撑，从政府效率、市场效率两方面评估制度转型效果。  

　　为进一步体现“资源型城市转型效果指数”的实践指导价值，本书选取了《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020 年）》定义中的我国资源型城市中的115 个地级市，对其2014 年的转型效果进行综合评价，覆盖河北、山西、内蒙古、辽宁、山东、新疆、广东等24 个省（自治区），占全国地级城市（293 个）的39.25%，包含成长型、成熟型、衰退型、再生型资源型城市，体现了东中西部、南北方的差异，同时也涵盖了享受区域性政策（京津冀一体化）、民族性政策（新疆克拉玛依）等的地区。从评价结果来看，2014 年资源型地级城市的全国转型指数为0.537，其中经济转型指数为0.561，社会转型指数为0.371，环境转型指数为0.729，制度转型指数为0.304，其中：综合转型指数位列前十位的分别是：包头（0.773）、三明（0.696）、铜陵（0.694）、湖州（0.675）、池州（0.667）、乌海（0.667）、龙岩（0.666）、南平（0.648）、韶关（0.642）、广元（0.639）；经济转型指数位列前十位的分别是：云浮（0.859）、包头（0.759）、韶关（0.749）、三明（0.749）、龙岩（0.737）、贺州（0.732）、赣州（0.723）、湖州（0.714）、铜陵（0.709）、南平（0.698）；社会转型指数位列前十位的分别是：铜陵（0.722）、东营（0.676）、攀枝花（0.648）、榆林（0.638）、大庆（0.636）、延安（0.631）、包头（0.621）、克拉玛依（0.608）、乌海（0.579）、鄂尔多斯（0.572）；环境转型指数位列前十位的分别是：克拉玛依（0.884）、龙岩（0.868）、新余（0.858）、池州（0.846）、三明（0.844）、景德镇（0.837）、韶关（0.837）、朔州（0.834）、宜春（0.824）、大庆（0.822）；制度转型指数位列前十位的分别是：伊春（0.707）、广安（0.706）、牡丹江（0.705）、池州（0.682）、滁州（0.666）、宣城（0.625）、邵阳（0.584）、亳州（0.581）、三明（0.566）、南平（0.563）。

　　未来本中心将持续关注资源型城市转型及评价，并陆续推出有关资源型城市转型压力、转型能力、转型路径等系列研究成果，在基础研究相对成熟后还将把评价对象扩展至所有城市，形成有关城市可持续发展的系列成果。敬请关注！

1 前言........................................................................................................................................ 1
1.1 研究背景..................................................................................................................... 1
1.2 现实意义...................................................................................................................... 2
1.3 研究创新..................................................................................................................... 2
2 相关概念界定..................................................................................................................... 4
2.1 资源型城市................................................................................................................ 4
2.2 资源型产业.................................................................................................................. 4
2.3 资源型城市界定......................................................................................................... 5
2.4 资源型城市转型......................................................................................................... 5
3 中国资源型城市的发展困境和转型目标.................................................................... 7
3.1 发展困境...................................................................................................................... 7
3.2 转型目标...................................................................................................................... 9
3.3 转型内容..................................................................................................................... 9
4 中国资源型城市转型评价指数................................................................................. 11
4.1 研究综述................................................................................................................. 11
4.2 指标选择原则........................................................................................................... 19
4.3 构建综合指标体系................................................................................................. 19
4.4 数据来源及处理....................................................................................................... 23
5 中国资源型城市转型指数及分析.............................................................................. 25
5.1 全国指数.................................................................................................................. 26
5.2 各地级市转型指数.................................................................................................. 27
5.3 按城市分类的转型指数.......................................................................................... 44
6 各城市转型评价................................................................................................................ 46
6.1 河北........................................................................................................................... 46
6.2 山西.......................................................................................................................... 60
6.3 内蒙古....................................................................................................................... 89
6.4 辽宁......................................................................................................................... 107
6.5 吉林......................................................................................................................... 127
6.6 黑龙江..................................................................................................................... 144
6.7 江苏........................................................................................................................ 171
6.8 浙江........................................................................................................................ 178
6.9 安徽......................................................................................................................... 181
6.10 福建...................................................................................................................... 208
6.11 江西...................................................................................................................... 218
6.12 山东........................................................................................................................ 234
6.13 河南....................................................................................................................... 256
6.14 湖北....................................................................................................................... 279
6.15 湖南........................................................................................................................ 283
6.16 广东....................................................................................................................... 295
6.17 广西....................................................................................................................... 301
6.18 四川............................................................................................................................. 311
6.19 贵州............................................................................................................................. 338
6.20 云南............................................................................................................................. 347
6.21 陕西............................................................................................................................. 368
6.22 甘肃............................................................................................................................. 388
6.23 宁夏............................................................................................................................. 412
6.24 新疆............................................................................................................................. 416
7 典型案例分析....................................................................................................................... 420
7.1 包头............................................................................................................................... 420
7.2 铜陵............................................................................................................................... 422
7.3 大庆............................................................................................................................... 423
7.4 鄂尔多斯....................................................................................................................... 425
7.5 克拉玛依....................................................................................................................... 426
7.6 邯郸............................................................................................................................... 428
7.7 阜新............................................................................................................................... 429
7.8 鹤岗............................................................................................................................... 430
8 总结........................................................................................................................................ 432
8.1 主要研究结论............................................................................................................... 432
8.2 政策建议....................................................................................................................... 433
数据来源..................................................................................................................................... 437
主要参考文献............................................................................................................................. 438
附表1：样本城市目录.............................................................................................................. 439
附表2：资源型城市的各项转型指数排名.......................................................................... 440
附表3：资源型城市的综合转型指数及排名...................................................................... 444
附表4：资源型城市的经济转型指数及排名...................................................................... 445
附表5：资源型城市的社会转型指数及排名...................................................................... 446
附表6：资源型城市的环境转型指数及排名...................................................................... 447
附表7：资源型城市的制度转型指数及排名...................................................................... 448
附表8：按城市分类的各项转型指标排名.......................................................................... 449
课题组成员名单......................................................................................................................... 453
后 记.......................................................................................................................................... 454