显示全部序言
工业革命以来，高速发展的生产力推动了社会经济的发展，但因发展中忽视了对环境的影响和防灾的认识，导致了社会、人口、资源、环境、灾害等因素之间的不协调，造成了生态环境濒临崩溃的危机和灾情的累计上升。形成这种矛盾的核心在于人类尚欠缺对社会发展的自我控制能力和对自然的适应与维护能力，而解决矛盾的方法则在于加强人类对自身适应和防护的能力及其科学管理。
自然灾害，特别是突发性的自然灾害，是人类行为和自然动态之间相互作用最为剧烈的现象，对社会经济可持续发展的破坏也最为直观。自然灾害是公共安全的大敌，也是影响社会可持续发展的重要制约因素。
中国是一个历史悠久的文化古国，关于自然灾害的灾情和防、救的管理有3 000余年的历史记录和丰富的考古发现。本书总结了我国救灾措施、制度在不同历史时期的基本情况，阐述了我国救灾制度的演变，系统考察了救灾制度的研究情况，对今后救灾工作中面临的问题提出了自己的看法。这对于在中央民政部门有十多年工作经历的救灾工作人员，自觉地从中国丰富的救灾历史中吸取养料，探讨救灾制度的沿革，提出发展中国救灾制度的建议，这是很值得赞赏与鼓励的。
我认为，开展研究中国古代减灾思想，并与当前灾害的科学思考加以比较，对于今后的减灾工作有重要的参考价值。
就灾害科学而言，无论国际还是国内，无论是关于灾害发生的机理、灾害观测的技能、减灾工程的设计，还是关于防灾的技术、社会管理和政策，都还有很多难点和结合点。因此，可以从灾害理学、灾害工学和灾害律学三个方面研究中国的灾害史。
灾害理学之辩。古人关于自然灾害的成因，原则上也是受“神天”和“人天”两种自然观所控制的，神天观念下为多种灾异现象的发生与运行都设了相应的神位，如龙王事水旱，雷公、电母、风神、火神等各有其事。相反，持“人天”观念的人则客观地观察、记录直至探究各种灾异的成因。例如，人类对于相对罕见的地震来说，神秘感最为突出，但是在几千年前已有地震的观察与描述“烨烨震电”，西周末，伯阳父大夫还提出“阳伏而不能出，阴循而不能蒸，于是有地震”的地震成因阴阳矛盾论。
然而，古人关于灾害成因的求理，多限于肉眼的观察与天地理念的思维。直到西方现代科学把自然灾害成灾过程引入微观和理化要素的描述和研究的形态逐步传入国内，才使得我国的灾害科学依附于天、地、生、气、水、固，各基础学科开始了分门类的灾害研究。
抗灾工学之果。正确对待天灾与人的关系，人既“敬天”，也抗灾于工。几千年来，古人建造了无数的抗灾工程，使中华文明在严重自然灾害的恶劣环境中得以繁衍发展，其功卓然。
考古资料表明，氏族聚居遗址周围时有壕沟。尧、舜、禹时有大洪水。《史记•河渠书》详细介绍了大禹治水的艰难工程，禹“随山浚川，任土作贡”。现代研究表明，大约在公元前21世纪之前，曾发生过一次空前的大洪水，这次洪水摧毁了人类许多早期文明。如在两河流域(今伊拉克)发生的洪水把该流域的苏美尔文明基本毁灭。约在同时期的大禹则主动地以开山引水来治理洪水。在大禹精神和事迹的鼓舞下，自古至今，在中国修筑了许多堤坝和运河，如黄河堤防、长江堤防、鸿沟、郑国渠、白渠、勺陂、大运河、东南沿海大海塘等，在发展农业生产、保障人民生命财产方面起到了巨大作用。新中国成立后，在经济建设方面首先是治水，主要整治了长江、黄河、淮河、海河等七大河流。纵观我国的灾害工学，虽然历史上有“大禹治水”和“李冰修堰”的辉煌，但对我国严重的水、旱、震、风等巨灾而言，灾害工学的理论和工程实践与先进国家相比都有很大差距。
灾律学之治。所谓减灾律学实为广义之灾害管理。我国历朝虽然在灾害求理和抗灾工程的科学思想方面，有诸多疑难和争辩，甚至是“人”与“神”、“地”与“天”、“彼”与“此”的论战。可以说，直至以现代科学为本的灾害学，仍然充满了科学之辩，这是由科学的本质所决定的。把灾害管理冠之以“律学”，实为古代灾害管理之真谛：上律朝纲，中律吏政，下律民风。
上律朝纲者，历代君王均以巨大灾异与朝代之兴亡为戒，所以他们经常要祭天祀地，制司天鉴，注意天地之变异，同时也容臣子疏谏，要皇帝下“罪己诏”，这在另一侧面也反映了历朝统治者对灾民的一种责任感。
中律吏政者，历朝对灾事都有一系列的法令，责吏属进行“报灾”、“勘灾”、“定灾”、“赈灾”、“恤灾”等等的律法和功罪赏罚之吏治。如湖北云梦睡虎地出土的秦国法律《田律》规定报灾项目为旱、涝、风、虫，报灾的时限为秋中，漏、误、迟报予以惩罚。《后汉书•礼仪志》记载：朝廷要求“自立春至立夏尽立秋，郡国上雨泽”。沿大河有上、中、下游遥报之律。出入京师之命官有沿途查报灾情之责。明《农政全书》载，明洪武元年(1368年)八月，诏曰：“今岁水旱各处，所在官司不拘时限，从实踏勘实灾，豁免租税。”清政府户部颁布的《灾伤蠲赈办法》对勘灾的内容、形式有详细规定。古代对灾害的评估是根据对历年农作物产量的评估推算的，按“十分法”评定，因农作物的收成是朝廷赋税的依据，所以对此十分重视。除与农事有关的灾害管理之外，对其它重灾如地震，也有相应的赈灾法治。此外，沿大江、大河朝廷还专设河道总督和汛兵等。总之，历代对吏属灾事的法令是很具体的、很细致的，赏罚的律令也极为严格。了解这些，对我们现今的灾害管理法治的建设很有参考价值。
下律民风者，即对庶民的灾害宣传和灾害的道德修养。《后汉书•桓谭传》载：“盖善政者，视俗而施教，察失而立防。”这就是对庶民的灾害教育及减灾意识和道德的推动。管子很多著述中还不断介绍防灾、避灾的种种要领，徐光启的《农政全书》中阐述了很多农事防灾、防虫的具体作法。清董书甲于辽宁岫岩县一片新植幼林旁立碑“昭示后人起而效之”。
古代减灾之上、中、下三律当为现代灾害管理学之精神，取其精华，宜时而立。
自然灾害还会伴随着自然的变化与社会的发展而发展，有如人体的演化成长与疾病的辩证关系，人类对灾害的认识与行动也必将走上逐步协调。通古论今也只是一个时段的认识和行动，正误将为历史所扬弃。
本书着重于救灾制度研究。救灾是灾害发生后对灾民进行抢救、转移、安置、创造生存条件、恢复正常生活、生产和社会秩序的紧急行动。要完善救灾组织系统和信息系统，有针对性地制定综合救灾预案和应急救灾方案，推动救灾工作标准化、规范化、社会化进程。同时要研究救灾技术，研制救灾设备、装备，完善救灾物资储备，建立应急性的通信系统和交通运输系统。如何确保救灾工作的进行，需要有制度加以保障，这正是灾律学所含之内容。
50多年来，我国减灾工作取得了巨大成就。年均因灾死亡人数从新中国成立初期的数万人，已经下降到2003年的2 259人。就人口比例而言，新中国成立初期，受灾死亡人数是全国人口的百万分之二三十，现今是小于百万分之二。
书中涉及的灾害分级管理，是很重要的一项工作。作者应以度量灾情大小的“灾度”作为指标，给出定量的分级管理制度，但因情况比较复杂而未果。因此，这个原则性的问题还必须深入研究，以求给出更加实际、更为科学的分级管理准则。
我国已经有数十个减灾救灾的法律法规，尚缺乏救灾大法。作为一个世界上人口最多的国家，迫切需要救灾大法的制定和颁布。全国人民按照救灾大法进行救灾，可以提高救灾效率，减轻人民和国家的负担。
发达国家在灾害救助过程中，重点已经由抗灾救灾转向预防灾害，它们往往在灾害造成损失之前就有能力进行有效处理和干预，从而达到了救灾目的。在我国的救灾工作中，长期存在“头痛医头，脚痛医脚”的现象。2004年，民政部救灾救济司经过机构改革，由单一的救灾处，变成救灾处、备灾处和捐赠处。这是一次发挥综合管理功能的变革，必将带动地方救灾机构的改革。近年来在国务院的领导下，民政系统在全国建立了十个中央级救灾物资储备库，地方上也相应建立了上百个救灾物资储备库，这是灾前准备、提高灾后救灾效能的一项措施。
本书的出版，将会加快我国救灾制度的完善，提高救灾工作中法律法规的意识，促进救灾领域的依法行政，以及推进救灾大法的制定。祝愿我国的救灾行政加快走上更加科学化、更加法制化和更好的服务于灾民的道路。
马宗晋
2004年5月15日
自然灾害，特别是突发性的自然灾害，是人类行为和自然动态之间相互作用最为剧烈的现象，对社会经济可持续发展的破坏也最为直观。自然灾害是公共安全的大敌，也是影响社会可持续发展的重要制约因素。
中国是一个历史悠久的文化古国，关于自然灾害的灾情和防、救的管理有3 000余年的历史记录和丰富的考古发现。本书总结了我国救灾措施、制度在不同历史时期的基本情况，阐述了我国救灾制度的演变，系统考察了救灾制度的研究情况，对今后救灾工作中面临的问题提出了自己的看法。这对于在中央民政部门有十多年工作经历的救灾工作人员，自觉地从中国丰富的救灾历史中吸取养料，探讨救灾制度的沿革，提出发展中国救灾制度的建议，这是很值得赞赏与鼓励的。
我认为，开展研究中国古代减灾思想，并与当前灾害的科学思考加以比较，对于今后的减灾工作有重要的参考价值。
就灾害科学而言，无论国际还是国内，无论是关于灾害发生的机理、灾害观测的技能、减灾工程的设计，还是关于防灾的技术、社会管理和政策，都还有很多难点和结合点。因此，可以从灾害理学、灾害工学和灾害律学三个方面研究中国的灾害史。
灾害理学之辩。古人关于自然灾害的成因，原则上也是受“神天”和“人天”两种自然观所控制的，神天观念下为多种灾异现象的发生与运行都设了相应的神位，如龙王事水旱，雷公、电母、风神、火神等各有其事。相反，持“人天”观念的人则客观地观察、记录直至探究各种灾异的成因。例如，人类对于相对罕见的地震来说，神秘感最为突出，但是在几千年前已有地震的观察与描述“烨烨震电”，西周末，伯阳父大夫还提出“阳伏而不能出，阴循而不能蒸，于是有地震”的地震成因阴阳矛盾论。
然而，古人关于灾害成因的求理，多限于肉眼的观察与天地理念的思维。直到西方现代科学把自然灾害成灾过程引入微观和理化要素的描述和研究的形态逐步传入国内，才使得我国的灾害科学依附于天、地、生、气、水、固，各基础学科开始了分门类的灾害研究。
抗灾工学之果。正确对待天灾与人的关系，人既“敬天”，也抗灾于工。几千年来，古人建造了无数的抗灾工程，使中华文明在严重自然灾害的恶劣环境中得以繁衍发展，其功卓然。
考古资料表明，氏族聚居遗址周围时有壕沟。尧、舜、禹时有大洪水。《史记•河渠书》详细介绍了大禹治水的艰难工程，禹“随山浚川，任土作贡”。现代研究表明，大约在公元前21世纪之前，曾发生过一次空前的大洪水，这次洪水摧毁了人类许多早期文明。如在两河流域(今伊拉克)发生的洪水把该流域的苏美尔文明基本毁灭。约在同时期的大禹则主动地以开山引水来治理洪水。在大禹精神和事迹的鼓舞下，自古至今，在中国修筑了许多堤坝和运河，如黄河堤防、长江堤防、鸿沟、郑国渠、白渠、勺陂、大运河、东南沿海大海塘等，在发展农业生产、保障人民生命财产方面起到了巨大作用。新中国成立后，在经济建设方面首先是治水，主要整治了长江、黄河、淮河、海河等七大河流。纵观我国的灾害工学，虽然历史上有“大禹治水”和“李冰修堰”的辉煌，但对我国严重的水、旱、震、风等巨灾而言，灾害工学的理论和工程实践与先进国家相比都有很大差距。
灾律学之治。所谓减灾律学实为广义之灾害管理。我国历朝虽然在灾害求理和抗灾工程的科学思想方面，有诸多疑难和争辩，甚至是“人”与“神”、“地”与“天”、“彼”与“此”的论战。可以说，直至以现代科学为本的灾害学，仍然充满了科学之辩，这是由科学的本质所决定的。把灾害管理冠之以“律学”，实为古代灾害管理之真谛：上律朝纲，中律吏政，下律民风。
上律朝纲者，历代君王均以巨大灾异与朝代之兴亡为戒，所以他们经常要祭天祀地，制司天鉴，注意天地之变异，同时也容臣子疏谏，要皇帝下“罪己诏”，这在另一侧面也反映了历朝统治者对灾民的一种责任感。
中律吏政者，历朝对灾事都有一系列的法令，责吏属进行“报灾”、“勘灾”、“定灾”、“赈灾”、“恤灾”等等的律法和功罪赏罚之吏治。如湖北云梦睡虎地出土的秦国法律《田律》规定报灾项目为旱、涝、风、虫，报灾的时限为秋中，漏、误、迟报予以惩罚。《后汉书•礼仪志》记载：朝廷要求“自立春至立夏尽立秋，郡国上雨泽”。沿大河有上、中、下游遥报之律。出入京师之命官有沿途查报灾情之责。明《农政全书》载，明洪武元年(1368年)八月，诏曰：“今岁水旱各处，所在官司不拘时限，从实踏勘实灾，豁免租税。”清政府户部颁布的《灾伤蠲赈办法》对勘灾的内容、形式有详细规定。古代对灾害的评估是根据对历年农作物产量的评估推算的，按“十分法”评定，因农作物的收成是朝廷赋税的依据，所以对此十分重视。除与农事有关的灾害管理之外，对其它重灾如地震，也有相应的赈灾法治。此外，沿大江、大河朝廷还专设河道总督和汛兵等。总之，历代对吏属灾事的法令是很具体的、很细致的，赏罚的律令也极为严格。了解这些，对我们现今的灾害管理法治的建设很有参考价值。
下律民风者，即对庶民的灾害宣传和灾害的道德修养。《后汉书•桓谭传》载：“盖善政者，视俗而施教，察失而立防。”这就是对庶民的灾害教育及减灾意识和道德的推动。管子很多著述中还不断介绍防灾、避灾的种种要领，徐光启的《农政全书》中阐述了很多农事防灾、防虫的具体作法。清董书甲于辽宁岫岩县一片新植幼林旁立碑“昭示后人起而效之”。
古代减灾之上、中、下三律当为现代灾害管理学之精神，取其精华，宜时而立。
自然灾害还会伴随着自然的变化与社会的发展而发展，有如人体的演化成长与疾病的辩证关系，人类对灾害的认识与行动也必将走上逐步协调。通古论今也只是一个时段的认识和行动，正误将为历史所扬弃。
本书着重于救灾制度研究。救灾是灾害发生后对灾民进行抢救、转移、安置、创造生存条件、恢复正常生活、生产和社会秩序的紧急行动。要完善救灾组织系统和信息系统，有针对性地制定综合救灾预案和应急救灾方案，推动救灾工作标准化、规范化、社会化进程。同时要研究救灾技术，研制救灾设备、装备，完善救灾物资储备，建立应急性的通信系统和交通运输系统。如何确保救灾工作的进行，需要有制度加以保障，这正是灾律学所含之内容。
50多年来，我国减灾工作取得了巨大成就。年均因灾死亡人数从新中国成立初期的数万人，已经下降到2003年的2 259人。就人口比例而言，新中国成立初期，受灾死亡人数是全国人口的百万分之二三十，现今是小于百万分之二。
书中涉及的灾害分级管理，是很重要的一项工作。作者应以度量灾情大小的“灾度”作为指标，给出定量的分级管理制度，但因情况比较复杂而未果。因此，这个原则性的问题还必须深入研究，以求给出更加实际、更为科学的分级管理准则。
我国已经有数十个减灾救灾的法律法规，尚缺乏救灾大法。作为一个世界上人口最多的国家，迫切需要救灾大法的制定和颁布。全国人民按照救灾大法进行救灾，可以提高救灾效率，减轻人民和国家的负担。
发达国家在灾害救助过程中，重点已经由抗灾救灾转向预防灾害，它们往往在灾害造成损失之前就有能力进行有效处理和干预，从而达到了救灾目的。在我国的救灾工作中，长期存在“头痛医头，脚痛医脚”的现象。2004年，民政部救灾救济司经过机构改革，由单一的救灾处，变成救灾处、备灾处和捐赠处。这是一次发挥综合管理功能的变革，必将带动地方救灾机构的改革。近年来在国务院的领导下，民政系统在全国建立了十个中央级救灾物资储备库，地方上也相应建立了上百个救灾物资储备库，这是灾前准备、提高灾后救灾效能的一项措施。
本书的出版，将会加快我国救灾制度的完善，提高救灾工作中法律法规的意识，促进救灾领域的依法行政，以及推进救灾大法的制定。祝愿我国的救灾行政加快走上更加科学化、更加法制化和更好的服务于灾民的道路。
马宗晋
2004年5月15日
京公网安备 11010102001884号